ГЛАВА VII. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX в. КРИЗИС ФЕОДАЛЬНОЙ МОНАРХИИ

Первая половина XIX в. характеризуется кризисом феодально-крепостнической формации, в недрах которой возник капиталистический уклад. На пути развития капиталистических производительных сил стояли крепостнические производственные отношения. Это противоречие вызвало усиление эксплуатации широких масс крестьянства, а следовательно, и классовой борьбы между основными классами феодального общества: крепостными крестьянами и помещиками-крепостниками.

Все эти процессы находили отражение в политической надстройке крепостнического строя - самодержавном и дворянско-бюрократическом государстве, которое также начинало переживать все углубляющийся кризис.

С начала XIX в. правительство в интересах господствующего класса вынуждено было проводить более соответствующий историческому развитию путь лавирования, обещании, реформ. Эта политика заигрывания с либерализмом имела целью упрочение самодержавно-крепостнического строя в России.

Сразу же после вступления на престол (12 марта 1801 г.) Александр I поспешил принять ряд успокоительных мер в области внутренней политики: манифестом 2 апреля 1801 г. была закрыта Тайная экспедиция, из ссылки были возвращены многие дворяне, лишенные прав при Павле I; 2 апреля 1801 г. были восстановлены "жалованные грамоты" дворянству и городам.

С целью приспособления политических и правовых учреждений России к новым, развивавшимся в недрах крепостного строя буржуазным отношениям в 1801 - 1811 гг. были проведены реформы, которые значительно укрепили высший и центральный государственный аппарат, местные правительственные и сословные учреждения были теснее связаны с центром.

У отдельных, наиболее дальновидных чиновников России возникли и более последовательные планы преобразований государственного строя России. Характерными в этом отношении являлись планы крупнейшего государственного деятеля царской России М. М. Сперанского, разночинца по происхождению (сын священник а), но благодаря личным способностям занимавшего в начале XIX в. ряд важнейших государственных постов (директор департамента Министерства внутренних дел, статс-секретарь царя, государственный секретарь и т. д.). В октябре 1809 г., по поручению Александра I, Сперанский составил записку с планом государственных преобразований - "Введение к уложению государственных законов", в которой предлагал провести ряд важнейших реформ.

М. Сперанский вынужден был признать нарастание недовольства народных масс крепостнической системой и в целях предотвращения революции предлагал царю дать конституцию, считая, что эта конституция нисколько не ограничит самодержавия. Она должна будет только "облечь правление самодержавное всеми, так сказать, высшими формами закона, оставив в сущности его ту же силу и то же пространство самодержавия". Этими внешними межконституционными формами, прикрывавшими самодержавие, по мнению Сперанского, должны были быть: элементарная законность, выборность и ответственность чиновников, новые буржуазные начала организации суда и государственного контроля, разделение властей и т. п.

По проекту Сперанского политические права получали только два сословия: дворянство и среднее "состояние" (купцы, мещане, государственные крестьяне). Они выбирали "законодательную" Государственную думу и распорядительные волостные, окружные и губернские думы, а также судебные органы. Все законодательные, исполнительные и судебные функции сосредоточивались в Государственном совете - высшем совещательном учреждении при царе. Для третьего сословия - "народа рабочего" (крепостные крестьяне, рабочие, домашние слуги) проект Сперанского предоставлял лишь некоторые гражданские права при сохранении крепостного строя. Не покушаясь на крепостное право, Сперанский считал, что оно будет отменено постепенно, путем развития промышленности, торговли и просвещения.

Практически Сперанскому удалось осуществить лишь некоторые мероприятия своего плана: 1 января 1810 г. был учрежден законосовещательный Государственный совет, 25 июня 1811 г. утверждено "Общее учреждение министерств"; в 1810-1812 гг. был проведен ряд финансовых мероприятий. Объективно планы Сперанского были направлены на ограничение самодержавия путем расширения политических прав дворян и буржуазии.

Возникновение планов Сперанского и их дальнейшая судьба свидетельствовали о разложении и кризисе феодально-крепостнического строя и бессилии царизма в начале XIX в. пойти на встречy новым процессам в жизни страны. По выражению Н. Г. Чернышевского, Сперанский был "мечтателем", "не понимающим недостаточность своих средств для проведения задуманных реформ" (Н. Г. Чернышевский, Полное собрание сочинений, М., 1950, т. VII, стр. 807.). Деятельность Сперанского вызвала недовольство дворян, которые третировали его как выскочку, поповича, "обвиняли в измене". Влиятельный в придворных кругах писатель и историк Н. М. Карамзин подал на имя царя "Записку о древней и новой России", в которой злобно обрушивался на планы Сперанского. Крах планов преобразований Сперанского завершился его падением и ссылкой в марте 1812 г. в Нижний Новгород, а затем в Пермь.

Реформы высшего и центрального правительственного аппарата в начале XIX в. лишь на время укрепили феодально-крепостнический строй. Вторая четверть века была ознаменована дальнейшим углублением кризиса этого строя. Выражением этого кризиса явилось и движение дворянских революционеров-декабристов, во взглядах которых нашли место и проекты преобразований государственного строя России. Эти проекты были направлены на демократизацию политического строя страны, на установление в России федерации и ограниченной монархии (Н. М. Муравьев) или даже республики (П. И. Пестель).

Вдохновителем нового политического реакционного курса был царь Николай I (1825 - 1855) - "...самодовольная посредственность, с кругозором ротного командира...", как метко характеризовал его Ф. Энгельс (К. Маркс и Ф. Энгельс, Сочинения, т. XVI, ч. 2, стр. 24.).

После подавления восстания декабристов царизм окончательно вступил на путь военно-полицейской крепостнической диктатуры; он проводит военизацию государственного аппарата. Изменилось и организационное устройство центральных учреждений России - министерств: в них установилась крайняя централизация распорядительной и исполнительной деятельности. Вершину всего здания крепостнического государства увенчала Собственная его императорского величества канцелярия, где решались все важнейшие вопросы управления государством.

На протяжении всего полувека государство помещиков играло активную роль в укреплении крепостничества, охранении основы феодального способа производства.

К середине XIX в. феодально-крепостнический строй и его надстройка переживали непоправимый кризис. В области государственного аппарата это означало, что основные его звенья (администрация, полиция, цензура, суд и даже армия) уже не справлялись со своими функциями.

Рост проявлений классовой борьбы крепостного крестьянства, поражение в Крымской войне, финансовый крах царизма привели к кризису всей феодально-крепостнической системы и ее государственного аппарата. Верхи больше не могли управлять по-старому.

Высшие государственные учреждения. Усложнение управления и суда и расширение к началу XIX в. законодательства вызвали необходимость увеличения числа высших правительственных учреждений, подчиненных непосредственно царю.

26 марта 1801 г. был упразднен ставший совершенно безжизненным Совет при высочайшем дворе. На его место указом 30 марта 1801 г. был "для рассуждения о делах государственных" учрежден Непременный совет, состоявший из 12 представителей высшей титулованной знати. Утвержденный 9 апреля 1801 г. "Наказ" Непременному совету определил лишь весьма скромные права этого учреждения, которое "не имеет никакого действия внешнего и силы, кроме силы соображения".

Непременный совет существовал до учреждения Государственного совета в 1810 г.

Гораздо большее значение в правительственном аппарате имел созданный почти одновременно с Непременным советом Негласный (неофициальный) комитет, существовавший с 9 мая 1801 г. по 9 ноября 1803 г. Негласный комитет состоял из так называемых "молодых друзей" Александра I: графа П. А. Строганова, князя А. Чарторижского, графа В. П. Кочубея и Н. Н. Новосильцева.

Внешне Негласный комитет не имел организации государственного учреждения. Члены этого комитета собирались в личных комнатах царя в Зимнем дворце, неофициальные журналы заседаний вел один из членов - граф П. А. Строганов.

На заседаниях комитета было обсуждено большинство правительственных мероприятий начала XIX в., в том числе и проекты реформ государственного аппарата (реформы Совета, создание министерств и т. д.). Комитет подготовил известный указ "о вольных хлебопашцах" 1803 г. Укрепление самодержавия и государственного аппарата подорвало значение Негласного комитета. С осени 1802 г. Александр I стал рассматривать важнейшие вопросы государственного управления преимущественно в кругу подчиненных ему высших чиновников-министров в Комитете министров.

Созданный законодательным актом 1 января 1810 г. Государственный совет представлял собой высшее законосовещательное учреждение. Члены Государственного совета назначались самим царем из высших чиновников России; по должности в состав Государственного совета входили министры.

В числе первых членов Государственного совета были 35 крупнейших государственных деятелей и влиятельных чиновников России (граф В. П. Кочубей, князь А. Чарторижский, адмирал Н. С. Мордвинов, А. А. Аракчеев и др.). Председатель Государственного совета назначался царем, а в случае личного присутствия председательствовал сам царь. Первым председателем был канцлер граф Н. П. Румянцев. С 1812 и до 1865 г. председателями Государственного совета и Комитета министров были одни я те же лица. Это были крупнейшие государственные деятели (граф Н. П. Салтыков, граф А. А. Аракчеев, князь П. В. Лопухин, князь А. И. Чернышев).

Аппарат Государственного совета состоял из общего собрания, четырех департаментов, двух комиссий и государственной канцелярии. Департаменты (законов, дел военных, дел гражданских и духовных, государственной экономии, а также созданный позднее Департамент дел царства Польского) являлись предварительными инстанциями для обсуждения законопроектов в узком кругу какого-либо специального вопроса (государственной экономии - финансовых и хозяйственных вопросов) для внесения его уже на обсуждение и утверждение в общее собрание совета. Комиссии составления законов предписывалось заниматься кодификацией законов. Другая комиссия - Комиссия прошений - возникла из существовавшей до 1810 г. при Сенате конторы генерал-рекетмейстера. В 1835 г. эта комиссия обособилась как самостоятельное учреждение.

Все делопроизводство Государственного совета велось в Государственной канцелярии, которая возглавлялась государственным секретарем; первым эту должность занимал М. М. Сперанский.

"Никакой закон не может быть представлен на утверждение императора помимо Государственного совета",- гласила статья "Учреждения" Государственного совета. В действительности же Государственный совет не был единственным законосовещательным учреждением в России. Нередко после рассмотрения в Комитете министров, Собственной его императорского величества канцелярии, Синоде, отдельных высших комитетах, Военном и Адмиралтейском советах законопроекты поступали сразу же на утверждение царя, минуя общее собрание Государственного совета. Кроме того, уже во второй четверти XIX в. установилась практика еженедельных (а иногда и нескольких в неделю) докладов царю управляющими отдельными ведомствами. Эти "всеподданнейшие" доклады нередко и без обсуждения в Государственном совете утверждались царем, становясь законами.

После обсуждения отдельных законопроектов в общем собрании Государственного совета царь нередко соглашался с мнением меньшинства. Иногда (особенно часто при Николае I) законопроект направлялся в Государственный совет с готовой резолюцией царя о желательности того или иного решения.

Сам Государственный совет был загружен массой административных и финансовых дел (из последних наибольшее значение имело утверждение бюджета).

В первую половину XIX в. Государственный совет играл известную роль в упорядочении процесса законодательства, укреплении позиций господствовавшего класса. Государственный совет являлся органом, подвергавшим каждый поступавший в него законопроект основательной шлифовке с целью достижения наиболее казуистичного и вместе с тем наиболее полного выражения воли господствующего класса.

Одновременно с министерствами 8 сентября 1802 г. был учрежден Комитет министров, состоявший из министров и главноуправляющих на правах министров. С учреждением Государственного совета в состав Комитета министров вошли и председатели департаментов Совета; с 1812 г. приглашались и отдельные лица по назначению царя (со времени Николая I - наследник престола). Комитет министров был высшим административным учреждением, совещанием царя с наиболее доверенными высшими чиновниками по всем вопросам управления государством. Его права были расширены рядом законов (4 сентября 1805 г., 31 августа 1808 г. и 1812 г.). "Учреждение Комитета министров" 20 марта 1812 г. передавало Комитету министров всю власть над правительственным аппаратом в случае отсутствия в столице царя.

В 1815 г. "для доклада и надзора за Комитетом" был назначен всесильный Аракчеев, который сосредоточил вскоре, кроме того, еще должности - председателя Государственного совета, управляющего Собственной его императорского величества канцелярии и был докладчиком царя по ряду дел (даже по делам Синода).

В повседневной деятельности на рассмотрение Комитета министров выносились те дела, которые министры не могли решать из-за отсутствия соответствующих законов или из-за того, что эти дела затрагивали интересы других ведомств. Кроме того, на рассмотрение Комитета министров поступали и запутанные дела, которые министры не желали разрешать своей властью. Комитет министров нередко, особенно в первой четверти XIX в., рассматривал законопроекты; в таком случае журналы Комитета министров утверждались царем. Через Комитет министров проходили многочисленные дела по надзору за государственным аппаратом (материалы сенаторских ревизий, выговоры местным администраторам и т. п.), а также дела по личному составу правительственных учреждений (назначения, наградные дела, увольнения, пенсионные и прочие дела).

При всем многообразии вопросов, рассматриваемых в Комитете министров, во второй четверти XIX в. особое место занимали вопросы охранения крепостного строя, борьбы с общественно- политическим движением и крестьянскими волнениями. Комитет рассматривал жалобы помещиков и крестьян; выносил решения о посылке для подавления крестьянского движения воинских команд, отдаче "бунтарей" под суд, порках крестьян и т. д.

Уже в первые годы царствования Александра I проводится ряд реформ Сената, несколько изменивших его функции, состав и положение в системе государственного аппарата. Именной указ, данный Сенату 5 июня 1801 г., предписывал восстановить Сенат "на прежнюю степень, ему приличную", заставляя Сенат самому определить свои права и обязанности. Сенатор граф П. В. Завадовский уже к июлю 1801 г. подготовил доклад "О правах и преимуществах" Сената. Доклад этот обсуждался в Сенате и Негласном комитете и, окончательно изложенный в форме указа графом Д. И. Трощинским, был принят 8 сентября 1802 г. одновременно с учреждением министерств. Первый пункт этого указа гласил: "Сенат есть верховное место империи нашей; имея себе подчиненными всё присутственные места, он как хранитель законов печется о повсеместном наблюдении правосудия". Кроме того, здесь же было сказано, что "власть Сената ограничивается единою властью императорского величества"; всем министрам предписывалось подавать в Сенат ежегодные отчеты. Указ давал Сенату право представлять замечания на "высочайшие" указы, т. е. право ставить вопрос о пересмотре законов, если они не соответствовали действующему законодательству.

Этими "реформами" Сената, так же как и учреждением Непременного совета, Александр I делал видимость уступки в пользу части высшего дворянства, стремящейся к олигархическому ограничению власти самодержавного монарха. Реальное же значение всех этих "преобразований" Сената в начале XIX в. было ничтожным. Указом 21 марта 1803 г. Сенат лишался права представления своих замечаний на все издаваемые впредь законы.

Министерские отчеты вскоре стали поступать и в Комитет министров, а поступление их в Сенат прекратилось. Даже в подведомственных Сенату делах надзора и суда его действия были весьма ограничены. За первую половину XIX в. было проведено до 80 сенаторских ревизий, но из-за незаинтересованности правительства и господствующего класса в правильной организации надзора и устранении недостатков в деятельности государственного аппарата они носили формальный характер.

Упадку значения Сената способствовали состав и его организационное устройство. В первой половине XIX в. Сенат представлял собой совокупность ряда полусамостоятельных учреждений - департаментов, общих собраний и других учреждений, скрепленных главенством стоявшего над Сенатом генерал-прокурора, который со времени возникновения министерств был одновременно министром юстиции. В состав каждого департамента входили несколько сенаторов, назначаемых царем главным образом из престарелых высших чиновников, а также генералов. Во главе каждого департамента стоял обер-прокурор; председательствовал в департаменте первоприсутствующий.

Число департаментов Сената на протяжении первой половины XIX в. возросло с семи до двенадцати: законом 27 января 1805 г. добавилось по одному департаменту в Петербурге и Москве, с изменением их нумерации в 1841 г. были учреждены два номерных департамента в Варшаве (9-й и 10-й) и, наконец, в 1848 г. контора герольдии была преобразована в особый Департамент герольдии. К середине XIX в. Сенат представлял собой совокупность множества учреждений, расположенных в Петербурге (департаменты: 1 - 5-й, межевой и герольдии), в Москве (6 - 8-й департаменты) и Варшаве (9-й и 10-й департаменты). Первый департамент представлял собой административный орган, осуществлявший надзор за правительственным аппаратом, охранявший права и преимущества разных сословий и осуществлявший так называемое "обнародование" законов. Все прочие номерные департаменты Сената являлись высшими апелляционными судами для определенных губерний (например, второй департамент был высшим гражданским судом для Петербургской и других десяти прилегающих к ней губерний). Пятый департамент в Петербурге, шестой в Москве и девятый в Варшаве были уголовными департаментами, а все остальные - гражданскими. Департаменты Сената в Петербурге, Москве и Варшаве имели несколько общих собраний, разрешавших различные административные и судебные дела.

Упадку положения Сената немало способствовало и то, что в первой половине XIX в. он превратился в своеобразную богадельню для престарелых высших чиновников и генералов.

В канцеляриях департаментов и общих собраний Сената процветали взяточничество и лихоимство: за деньги чиновники Сената покрывали любое нарушение закона (Один из современников рассказывал о судьбе переданного из рязанской палаты уголовного суда в 6-й департамент Сената дела о помещике, обвиняемом в том, что он засек 120 - 150 крепостных. Помещик прислал в департамент сына-офицера, который "повидался" со столоначальником и секретарем. После этого визита столоначальник проявил подозрительный интерес к "делу" и, объявившись нездоровым, взял его домой. На следующий день папка была возвращена наполовину похудевшей: столоначальник успел вырезать из нее наиболее компрометирующие документы. Вскоре при разборе дела в департаменте помещик-садист был оправдан (И. С. Селиванов, Записки дворянина-помещика, "Русская старина", 1882, № 3, стр. 630). Это дело - одно из многих дел, проходивших через Сенат и характеризующих классовый характер его деятельности.). Объем сенатских дел иногда поражал своими размерами. В конце 20-х годов XIX в. в 6-м департаменте Сената (в Москве) велось дело об одном откупщике. Это дело состояло из 365 тыс. листов: один "экстракт" этого дела имел 15 тысяч листов. Дело чиновника Циммермана, судимого за преступление по должности в 50-х годах, имело 10 тыс. листов.

В условиях общего кризиса феодально-крепостнического строя Сенат не был способен осуществлять быстро и оперативно даже элементарную классовую законность. Поэтому в области надзора за государственным аппаратом Сенат в первую половину XIX в. нередко оттеснялся Комитетом министров, а затем и Собственной его императорского величества канцелярией. В судебных делах для некоторых категорий дел Сенат был далеко не последней инстанцией. Если в его департаментах и в общих собраниях возникали разногласия, то дело переносилось в Государственный совет. Дела по "совращению из православной веры" вел Комитет министров. Для рассмотрения крупных политических дел создавались высшие чрезвычайные органы: Верховная следственная комиссия и Верховный уголовный суд по делу декабристов в 1826 г., Верховная военно-следственная комиссия по делу петрашевцев в 1849 г. (Судил петрашевцев высший военный суд - генерал-аудиториат.).

Святейший Синод оставался по закону высшим правительственным учреждением по делам русской православной церкви. В его ведении находились законосовещательные функции по всем вопросам православной церкви. Синод являлся и высшим административным органом по управлению церковными учреждениями, заведованию их личным составом из духовенства и чиновников, церковным хозяйством и т. д. Синод руководил "духовным просвещением" и духовной пропагандой (разновидностью последней являлась миссионерская деятельность по распространению "православия", особенно на "окраинах" России), был высшим органом духовной цензуры. Синод наблюдал за правильностью исполнения догматов веры, давал истолкования церковных догматов, вел жестокую борьбу с ересями. Выступал Синод и как высший духовный суд не только для духовных лиц, но и для "мирян" по некоторым гражданским делам (бракоразводные дела, браки родственников и др.).

В истории Синода в первой половине XIX в. видна ярко выраженная тенденция падения значения коллегий Синода в разрешении наиболее важных дел (особенно в церковном управлении) и возрастание роли и значения обер-прокурора, в канцелярию которого из Синода стали передаваться важнейшие вопросы. Обер-прокурор Синода в первую половину XIX в. превратился в своеобразного министра по духовным делам. Это нашло свое отражение даже в организационном устройстве духовного ведомства.

Усиление борьбы идеологии крепостничества с зарождавшейся буржуазной идеологией (объективными носителями которой были декабристы) выразилось в создании 24 октября 1817 г. Министерства духовных дел и народного просвещения. Это министерство ставило своей задачей подчинить просвещение церкви, "дабы христианское благочестие было всегда основанием истинного просвещения". Оно объединило под главенством личного друга Александра I князя А. Н. Голицына (бывшего до этого обер-прокурором Синода с 1803 по 1817 г.), являвшегося и президентом Библейского общества, три ранее самостоятельных ведомства: Синод, Главное управление духовных дел разных исповеданий и Министерство народного просвещения. Аппарат Синода вошел в состав этого министерства и подчинялся министру (через особый департамент духовных дел). Этот эксперимент клерикализации просвещения был неудачным, повлек за собой падение значения просвещения, внутриведомственную рознь чиновников просвещения и духовных лиц и не оправдал себя (Свою кратковременную деятельность это министерство ознаменовало разгромом Казанского и Петербургского университетов, передачей Царскосельского лицея в ведомство военных поселений и другими реакционными мерами.). Поэтому 15 мая 1824 г. министерство было расформировано с выделением в самостоятельные ведомства его составных частей.

Окончательно характер общегосударственного высшего учреждения Собственная его величества канцелярия приобрела лишь с 1812 г., когда в ее ведение попали некоторые вопросы общегосударственного значения (переписка с главнокомандующим, размещение военнопленных, комплектование и квартирование армии, сбор сведений о пострадавших во время войны дворянских имениях и т. п.). С 1812 по 1825 г. канцелярия находилась в ведении Аракчеева, через которого поступали к царю доклады и рапорты министров, губернаторов, послов и других чиновников. Усиление кризиса феодально-крепостнического строя во второй четверти XIX в. вызвало установление своеобразной военно-полицейской диктатуры с крайней централизацией распорядительной и исполнительной деятельности. Собственная его императорского величества канцелярия превратилась в орган, связывающий царя со всеми правительственными учреждениями по наиболее важным вопросам законодательства, управления, суда. Указом 31 января 1826 г. в составе канцелярии были созданы первое и второе, а 3 июля 1826 г. - третье отделения канцелярии; 26 октября 1828 г. возникло четвертое отделение; 29 апреля 1836 г. - пятое и, наконец, 30 августа 1842 г. - шестое отделение.

Первое отделение Собственной его императорского величества канцелярии заведовало самыми разнообразными делами, наследованными от канцелярии предшествующего периода (отчетность царю министров, изготовление "высочайших" указов и т. д.). Но вскоре "инспекторские" дела (т. е. заведование личным составом чиновников, их назначение, наградные дела, увольнения, пенсионные и прочие дела) начали играть преобладающую роль в деятельности этого отделения.

Создание и деятельность Второго отделения канцелярии были тесно связаны с так называемой "кодификацией законов", как не вполне точно называлось тогда составление различных сборников законов царской России. Эти сборники, представляя собой механическое соединение законов, рассматривались правительством как одно из средств укрепления феодально-крепостнического строя и его государственного аппарата. К введению большей законности в управлении толкали царизм и возраставшие в стране капиталистические отношения. На созданное указом 31 января 1826 г. Второе отделение и возлагалась эта кодификация; впоследствии добавилось и другое - редакторская правка подаваемых на утверждение царя законопроектов. Первым начальником этого отделения был профессор Петербургского университета М. А. Балугьянский, но фактически главой отделения был М. М. Сперанский, возвращенный из ссылки еще в 1821 г. и превратившийся к этому времени в защитника абсолютной монархии. Под его руководством к 1830 г. была выполнена большая работа по сбору в архивах и государственных учреждениях всех законодательных актов и расположению их в хронологическом порядке в первое "Полное собрание законов", состоящее из 45 томов (40 томов законов и пять томов различных указателей); оно включало почти 31 тыс. законодательных актов за время с 1649 г. ("Соборное уложение царя Алексея Михайловича") и до 12 декабря 1825 г. (канун присяги Николая Павловича на императорский престол). Одновременно было издано несколько томов второго "Полного собрания законов" (тома этого издания в дальнейшем печатались погодно и завершились в 1883 г. изданием последнего, 55-го тома, доводящего законодательные акты до 29 февраля 1881 г.).

Поспешность работ Второго отделения по составлению первого "Полного собрания законов" (ПСЗ) отразилась на его содержании. Множество законодательных актов XVIII в. не было включено в это издание. Для практических нужд чиновников был подготовлен пятнадцатитомный "Свод законов Российской империи", который отличался от ПСЗ тем, что включал лишь действующие в данное время законы, имевшие тематическое расположение. Первое издание "Свода" было опубликовано в 1832 г. В его первый том были включены "Основные законы Российской империи" - совокупность постановлений, извлеченных Сперанским из различных действующих законов и касавшихся общих начал государственного строя России. Первая статья "Основных законов" определяла форму государственного правления в России: "Император Российский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам бог повелевает". Последующие статьи подтверждали исключительность прав самодержавного порядка в законодательстве, управлении, суде, назначении высших чиновников, командовании армией, расходовании денежных средств и т. п., а также порядок престолонаследия, взаимоотношения членов царской фамилии.

В первый том "Свода" были включены законы о высших и центральных учреждениях, во второй - о местных, в третий - о службе чиновников, в девятый - о сословиях, в четырнадцатый - о полиции, цензуре, ссылке и т. п.

Последующие издания "Свода законов" были предприняты в 1842 и 1857 гг. Между изданиями "Свода" второе отделение предпринимало издание ежегодных и сводных продолжений "Свода законов".

В первых числах января 1826 г., когда уже работала следственная комиссия по делу декабристов, начальник штаба гвардейского корпуса, командующий войсками на Васильевском острове генерал А. X. Бенкендорф подал 14 декабря на имя царя записку - "Проект об устройстве высшей полиции", в которой предлагал создать новую политическую полицию, построенную по принципу "строгой централизации" и охватывающую "все пункты империи".

Проект Бенкендорфа был положен в основу созданного 3 июля 1826 г. III отделения - нового органа политического сыска и следствия и политической полиции (жандармерии), который Николай I включил в Собственную его императорского величества канцелярию, т. е. поставил под личный надзор.

Это новое ведомство имело весьма широкую компетенцию и охватывало все стороны жизни страны. Обязанности, возложенные на III отделение, были распределены по пяти экспедициям. Первая экспедиция считалась наиболее важной (секретной); она ведала организацией политического сыска и следствия; в ней велось наблюдение за деятельностью революционных организаций и отдельных революционеров, общественных деятелей, деятелей культуры и литературы. Эта экспедиция осуществляла следствие по политическим делам, ссылку и заключение революционеров, общественных и прочих деятелей. В обязанность первой экспедиции входило также составление ежегодных отчетов для царя, обзоров и т. п. Вторая экспедиция занималась делами, связанными с расколом и сектантством, а также должностными и уголовными преступлениями; здесь же принимались и просьбы. В ведении этой экспедиции находились и некоторые общегосударственные тюрьмы (Алексеевский равелин Петропавловской крепости, Шлиссельбургская крепость, Суздальский Спасо-Евфимьевский монастырь и Шварцгольмский дом).

Третья экспедиция наблюдала за проживавшими в России иностранцами, осуществляла, таким образом, некоторые функции контрразведки. Четвертая экспедиция занималась крестьянскими делами, в том числе борьбой с крестьянским движением. В эту экспедицию поступали сведения о жестокости помещиков, жалобы крестьян на притеснения. Здесь же собирались сведения о всех вообще происшествиях в государстве (пожары, бандитизм и т. п.).

В 1828 г. в III отделении была учреждена должность цензора с помощником, на которых возлагалась театральная цензура; в 1842 г. по ходатайству Бенкендорфа была учреждена пятая (цензурная) экспедиция, заведовавшая не только цензурой драматических произведений, но и общим наблюдением за периодическими изданиями.

Исполнительным органом III отделения были учреждения и воинские соединения корпуса жандармов, созданного почти одновременно (28 апреля 1827 г.) (Первые жандармские соединения были созданы еще в 1815 г. в действующей армии; первоначально на них возлагались обязанности военной полиции: наблюдение за порядком на марше, бивуаках, борьба с мародерством и т. д. В 1817 г. жандармские части были созданы в составе корпуса внутренней стражи (жандармские дивизионы.)) с III отделением и преобразованным "Учреждением корпуса жандармов" 1 июля 1836 г. в отдельный корпус жандармов (Отдельный корпус - самостоятельное воинское соединение в царской России в XIX в. с правами армии.). Главный начальник III отделения был одновременно и шефом корпуса жандармов. Царское правительство назначало на этот пост наиболее верных самодержавию генералов. Первым этот пост занимал всесильный и жестокий прибалтийский барон, личный друг Николая I, генерал А. X. Бенкендорф; в 1844 г. его сменил ловкий и жестокий гвардейский генерал граф А. Ф. Орлов; в 1856 - 1866 гг. этот пост занимал бывший военный министр времен Крымской войны князь В. А. Долгоруков, проявивший большую расторопность в годы первой революционной ситуации в России. Ближайшим помощником главного начальника был управляющий III отделением, который являлся одновременно начальником штаба корпуса жандармов. Долгие годы (1831 - 1856) им был генерал Л. В. Дубельт - ловкий и хитрый деятель жандармерии, выработавший "стиль" работы III отделения.

Аппарат отдельного корпуса состоял из штаба, нескольких окружных жандармских генералов, подчиненных им жандармских штаб-офицеров, жандармских дивизионов в Петербурге, Москве и Варшаве, 123 команд, расквартированных по всем губерниям и жандармского полка и лейб-гвардии полуэскадрона в армии.

Вся деятельность III отделения и жандармерии обобщалась в ежегодных "отчетах о действиях" III отделения Собственной его императорского величества канцелярии и корпуса жандармов. Эти годовые отчеты часто сопровождались "нравственно-политическими" обозрениями, в которых освещались вопросы политического состояния России, настроения различных классов и групп населения ("общественное мнение"), состояние общественного движения и т. п.

"Всеподданнейшие" отчеты о действиях III отделения пестрят описанием крестьянских волнений в стране с сообщениями о том, куда направлены воинские команды.

Жестоко обрушивались III отделение и корпус жандармов на всякие проявления общественно-политического движения. В первые годы своей деятельности III отделение было направлено на осуществление расправы с осужденными декабристами: выбор мест их заключения и ссылки, надзор за ними, членами их семей. Жандармским офицерам предписывалось установить, "не остались ли следы" этого восстания. Уже в 1827 г. был разгромлен кружок московских студентов во главе с братьями Михаилом, Петром и Василием Критскими. В 1834 г. разгрому подвергся кружок студентов Московского университета, во главе которого стоял А. И. Герцен (дело "О распевании пасквильных песен"). Еще ранее в Сибирь, по распоряжению III отделения, были направлены тысячи польских повстанцев восстания 1830 - 1831 гг., сотни участников восстаний военных поселян и холерных "бунтов" 1831 г. В 1849 г. III отделение руководило расправой над петрашевцами (Следствие над петрашевцами осуществляла специальная следственная комиссия под председательством коменданта Петропавловской крепости генерала Набокова, судила она же, а также и генерал-аудиториат. Политический сыск по делу этого общества, общее руководство следствием и, наконец, исполнение приговора осуществлялись III отделением.).

Передовая русская литература претерпела от III отделения большие гонения. Не было ни одного передового писателя, который не находился бы под надзором царских жандармов. Многие представители прогрессивной интеллигенции того времени подверглись преследованиям III отделения.

Надзор за общественно-политическим движением III отделение осуществляло с помощью таких источников информации, как сообщение с мест жандармскими офицерами, местными представителями администрации и полиции материалов, изъятых при обысках, "откровенных" показаний арестованных, перлюстрации писем и таких источников, как "толки и слухи". Агентура III отделения была еще очень слаба. В числе добровольных агентов III отделения были реакционные деятели - писатель Ф. Булгарин и публицист М. Греч, издававшие на средства III отделения газету "Северная пчела". С 30-х годов существовала небольшая заграничная агентура во Франции и Швейцарии.

Стиль и методы допросов в III отделении впоследствии изобразил в сатирической поэме "Сон Попова" А. К. Толстой. Чиновника, явившегося на прием к министру в неподобающем костюме, доставили в знаменитое "здание у Цепного моста... весьма красивый дом, своим известный праведным судом". Допрашивавший жандармский полковник угрозами и ласками заставил Попова оговорить в "соучастии" всех своих знакомых. Поэт придал сюжету поэмы форму "сна". Но такие сцены в 30 - 40-х годах происходили наяву. О подобных методах допроса в III отделении свидетельствовали современники (А. И. Герцен, петрашевец Д. Д. Ахшарумов и др.).

Кроме борьбы с массовым движением и проявлениями передовой общественно-политической жизни, III отделение охватывало все стороны жизни. Ежегодно в III отделение поступало 5 - 7 тыс. просьб: о пересмотре решений администрации, суда, полиции, о служебных делах, восстановлении прав и т. п., жалоб на личные оскорбления, на правительственные учреждения, на членов семьи и т. п.

Третье отделение вело следствие по некоторым крупным уголовным делам. В 50-х годах здесь велось дело миллионера графа Потоцкого, к которому было предъявлено в разных учреждениях России 52 уголовных дела, начиная с истязания крестьян и своеволия с арендаторами и кончая ссорами с соседями и оскорблениями членов семьи и т. п. (М. Н. Гернет, История царской тюрьмы, т. 2, М., 1951, стр. 359 - 360, 427 - 429, ЦГИАМ, ф. 109, 1 эксп. № 51, 190. Финал дела графа Потоцкого характерен для классового правосудия юстиции. После 1/2 лет пребывания в Шлиссельбургской крепости в весьма комфортабельных условиях (в камере были шторы, ковры, обои, кресла), за картежной игрой, пьянством с тюремной администрацией и чтением книг и журналов Потоцкий был выпущен из крепости и продолжал свои похождения. Сам Бенкендорф ходатайствовал у царя о зачислении Потоцкого в аппарат Министерства юстиции.). Оглашение подобных дел в общих судах подрывало авторитет существующего строя, господствующего сословия царской бюрократии, и III отделение рассматривало эти дела "безгласно" само.

Третье отделение стояло над всем правительственным аппаратом России. Начальники всех ведомств (министры, главноуправляющие), генерал-губернаторы и губернаторы были обязаны представлять все необходимые сведения в III отделение.

Революция 1848 г. в Западной Европе и напряженное внутреннее положение в самой России вызвали необходимость усиления цензурной деятельности III отделения. 27 февраля 1848 г. для экстренной ревизии состояния и направления литературы и журналистики был создан так называемый "Меншиковский комитет" (по имени его председателя князя А. С. Меншикова), в состав комитета вошел и управляющий III отделением Л. Дубельт. На основании выводов этого комитета 2 апреля 1848 г. был учрежден уже постоянный комитет, который вошел в историю под наименованием Комитета 2 апреля 1848 г., или Бутурлинского (по имени первого председателя Д. П. Бутурлина). На этот комитет (первое заседание его состоялось 4 апреля) возлагалось наблюдение за направлением всех книг и журналов, за деятельностью цензурных органов различных ведомств. Комитет сделался средним цензурным звеном между III отделением и ведомственными цензурами.

Комитет 2 апреля подвергал жестоким гонениям литературу и журналистику того времени.

Время деятельности Комитета 2 апреля получило в кругах современников наименование "эпохи цензурного террора". Комитет существовал до 6 декабря 1855 г. Его упразднение было вызвано полным кризисом цензуры, неспособной обуздать проявление недовольства существующими в крепостнической России порядками, что нашло выражение в широком распространении недоступных цензуре рукописных записок, бесцензурных изданий и т. п.

Четвертое отделение Собственной его императорского величества канцелярии было создано 26 октября 1828 г. из канцелярии императрицы Марии Федоровны (жены Павла I). Это отделение ведало благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями. Передача этих учреждений в ведение особого отделения канцелярии была вызвана демагогическими стремлениями царизма в условиях общего кризиса всего феодально-крепостнического строя поддержать в народных массах царистские настроения, веру в справедливого, щедрого и милостивого царя.

Пятое и шестое отделения канцелярии считались временными отделениями. Пятое отделение было учреждено 29 апреля 1836 г. для разработки реформ о государственных крестьянах. Ему было поручено руководство разработкой этих реформ, а также в виде опыта - управление государственными крестьянами и имуществами Петербургской губернии. Во главе этого отделения был поставлен граф П. Д. Киселев, ставший, по выражению Николая I, его "начальником штаба по крестьянской части".

Шестое отделение было создано 30 августа 1842 г. для водворения в Закавказье прочного устройства, т. е. для разработки административной реформы на Кавказе. Непосредственным итогом деятельности этого отделения было учреждение кавказского наместничества 1844 - 1845 гг., после чего отделение было упразднено 3 февраля 1845 г.

На правах высших учреждений в первую половину XIX в. существовал в России ряд специальных высших комитетов: два Сибирских комитета (первый - в 1821 - 1838, а второй - в 1852 - 1864 гг.) и Кавказский комитет (с 1845 г.) были созданы для разработки и введения на соответствующих национальных окраинах нового управления; для этих же окраин они являлись законосовещательными и высшими административными учреждениями, а также органами надзора за деятельностью их местного аппарата.

Комитет западных губерний (1831 - 1848) рассматривал мероприятия, связанные с подавлением польского восстания 1830 - 1831 (конфискация имений польских помещиков - участников восстания, русификация Виленского университета и т. п.), подготавливал и обсуждал проекты изменений управления царства Польского".

Неудовлетворительное состояние государственного аппарата крепостнической России во второй четверти XIX в. заставило царизм подумать о его совершенствовании. 6 декабря 1826 г. был учрежден Особый секретный комитет под председательством князя Кочубея (председателя Государственного совета). В состав этого Комитета входил ряд крупнейших чиновников (М. М. Сперанский, начальник главного штаба И. И. Дибич, князь А. Н. Голицын и др.). Комитет поставил задачу провести более четкое разделение дел между Государственным советом. Сенатом и Комитетом министров, установить большую согласованность в действиях центральных и местных учреждений. В тесной связи с вопросами переустройства государственного аппарата стоял в Комитете 6 декабря и сословный вопрос. В недрах этого Комитета (действовал до июля 1832 г.) созрели различные проекты, из которых осуществлены были лишь немногие: были проведены незначительные изменения в Государственном совете и Сенате, проведена дальнейшая бюрократизация государственного аппарата и ликвидация остатков коллегиальности в центре и на местах.

Закон 10 февраля 1832 г. учреждал почетное (потомственное и личное) гражданство для представителей буржуазии, разночинной интеллигенции и детей личных дворян. Закон 11 июня 1845 г. повысил классы Табели о рангах, дававшие потомственное и личное дворянство; чиновники-недворяне попадали в почетные граждане. Созданием "среднего" состояния царизм пытался "очистить" дворянство от притока "инородных" элементов, затормозить разложение сословий и выделение разночинцев, расширить социальную опору самодержавия.

Кризис крепостного строя и рост крестьянских волнений толкали правящие круги на поиски такого разрешения крестьянского вопроса, которое помогло бы выйти из этого кризиса без разрушения основ крепостного строя. На всем протяжении царствования Николая I из высших чиновников создавались секретные комитеты (Фактически этот комитет занимался обсуждением вопроса о "неудобстве" закона о вольных хлебопашцах. Комитет составил проект "Положения об обязанных крестьянах", утвержденный царем 2 апреля 1842 г.) по крестьянскому делу: для рассмотрения предположений и составления проекта устава об управлении казенными крестьянами (1828), "для изыскания средств и улучшения состояния крестьян разных званий" (1835), решения вопроса "о повинностях в казенных имениях Западного края" (1839), по вопросу о дворовых (1842), для обсуждения различных проектов освобождения крестьян (1846), для обсуждения проекта выпуска на волю крестьян при продаже дворянских имений с торгов (1847), для установления порядка продажи имений с торгов (1849) и др. Деятельность этих комитетов была малорезультатной и ограничилась предложениями различных полумер.

Центральные государственные учреждения. В начале XIX в. происходит замена коллегиального управления министерским. Вопрос о создании министерств обсуждался на заседаниях Негласного комитета. Проект создания министерств принадлежал деятельному члену комитета - Новосильцеву.

Манифестом 8 сентября 1802 г. в России создавались первые восемь министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения и юстиции, а также государственное казначейство на правах министерства. Каждому министру было предписано создать канцелярию и иметь товарища. Коллегии были сохранены на прежнем основании и расписаны между министерствами. В одних случаях в состав министерства вошла одна коллегия (Военная, Адмиралтейская, Коммерции), в других случаях по нескольку коллегий.

Между министрами и коллегиями были установлены довольно сложные отношения. Министры не вмешивались в текущие дела коллегий и лишь в наиболее важных делах они выступали как ускорители течения дел, разрешая их под свою ответственность. Такая система была, разумеется, временной. Этот переходный период сосуществования министерского начала с коллежским был вынужденной необходимостью. Для полного перехода к учреждениям, построенным на принципе единоначалия, необходим был некоторый опыт, известные привычки, новые формы делопроизводства, большая слаженность всего государственного аппарата; для всего этого было необходимо известное время, и поэтому вытеснение коллежского аппарата министерским шло постепенно.

Смешение двух начал в системе управления порождало медленность в разрешении дел, множество излишних форм, путанность делопроизводства; сохранялись и такие недостатки коллежского устройства, как нечеткость в разделении дел, известный параллелизм в работе отдельных коллегий, недостаточная ответственность за разрешение дел и т. п.

Поэтому уже с 1803 г. новые министерские принципы управления, и прежде всего единоначалие, начинают распространяться в отдельных министерствах - коллегиях (и раньше всего в Министерстве внутренних дел). Но в большей части министерств эти изменения произошли только после преобразований 1810 - 1811 гг. и особенно "Общего учреждения министерств" 25 июня 1811 г. Инициатором этой второй министерской реформы явился М. Сперанский.

Законодательный акт 17 августа 1810 г. "Разделение государственных дел по министерствам" более четко разграничил функции между такими обширными ведомствами, как Министерство внутренних дел и Министерство финансов. Из Министерства внутренних дел были выделены два новых самостоятельных ведомства: Министерство полиции и Главное управление духовных дел разных исповеданий.

Особое место в истории министерств в России заняло "Общее учреждение министерств" 25 июня 1811 г., определившее единообразие организации делопроизводства министерств, систему взаимоотношений их структурных частей, а также взаимоотношения самих министерств с другими учреждениями. Каждое министерство получило следующую примерную структуру: во главе министерства стоял министр с товарищем при нем; при министре были канцелярия и совет. Рабочий аппарат министерства состоял из нескольких департаментов, последние делились на отделения, а отделения на столы. В основу организации каждого министерства был положен принцип единоначалия. Директора департаментов подчинялись непосредственно министру, начальники отделений - директорам департаментов, а столоначальники - начальникам отделений.

В каждом департаменте "для рассмотрения дел, требующих общего соображения" создавался совещательный орган из директора департамента и начальников отделений - общее присутствие. Как правило, общее присутствие рассматривало дела, касавшиеся всех отделений. В Министерстве был Совет министра, состоящий из председателя - министра, товарищей и членов - директоров департаментов. На заседании общих присутствий департаментов и Совета министров разрешалось приглашать в качестве членов фабрикантов, заводчиков, купцов, ученых, инженеров и т. д.

Вынужденное ходом исторического развития проявлять интерес к развитию промышленности и торговли, царское правительство допускало временное "соучастие" верхов буржуазии и интеллигенции в совещательных органах центрального правительственного аппарата.

В состав министерств включались и так называемые "особенные установления": особенная канцелярия, счетные отделения, ученые комитеты, лаборатории, чертежные и т. п. вспомогательные учреждения финансового, технического и другого специального назначения. Министерство, кроме чиновников в его аппарате, могло иметь и так называемых "чиновников особых поручений". Все эти вопросы подробно рассматривались в первой части общего "Учреждения" - "Образование министерств". Вторая часть - "Общий наказ министерств" - определяла степень и пределы власти министров, их отношение к высшим законодательным, административным и судебным органам, к подчиненным учреждениям; здесь же устанавливались обязанности чиновников министерств.

Министры назначались царем и были ответственны фактически только перед ним. Хотя "Наказ" и определял степень власти министра как исполнителя, властью которого не могли "быть установляемы" никакие новые учреждения или отмена прежних, однако правительственная практика уже в первой половине XIX в. оказала влияние на действующее законодательство посредством министерских предписаний, циркуляров, разъяснений, сводивших на нет некоторые "неудобные" нормы законов и возводивших в закон министерские предписания.

"Общее учреждение министерств" фактически закрепляло безответственность и произвол министров, управлявших подчиненными им ведомствами единолично.

Закон предписывал министерствам подавать ежегодные финансовые отчеты в Министерство финансов и Государственный контроль, о своей деятельности - в Сенат и Государственный совет, а о "видах и предприятиях к усовершенствованию" - самому царю.

Практика в деятельности министерства вносила в эти установленные законом нормы серьезные коррективы. Отчеты в Государственный контроль носили формальный характер, отчеты в Сенат подавались очень редко, в Государственный совет прекратились уже в 1813 г., а вместо этого участилась подача отчетов в Комитет министров с последующим их там рассмотрением.

Принцип единоначалия в центральном управлении вызвал изменение и характера делопроизводства: коллежское делопроизводство было заменено министерским - "исполнительным". "Общее учреждение министерств" "регламентировало порядок вступления дел: определенные формы его регистрации, движение его внутри министерства с указанием сроков исполнения, отправку документов, проверку исполнения ("ревизию") и отчетность. О крайнем бюрократизме в делопроизводстве министров свидетельствовал тот факт, что при движении документа только в одном департаменте министерства с ним проводились 34 последовательные операции. Единообразие в организации, делопроизводстве и принципах деятельности министерств, установленное "Общим учреждением" 25 июня 1811 г., укрепило центральный аппарат, позволило постепенно изжить коллежские методы управления, на время усилило работу всего правительственного аппарата.

Вторая министерская реформа 1810 - 1811 гг. внесла изменения в систему центральных государственных учреждений России. По закону о "Разделении государственных дел по министерствам" 17 августа 1810 г. было упразднено министерство коммерции (его дела передавались в Министерство финансов) и созданы новые центральные ведомства; Министерство полиции и Главное управление духовных дел иностранных исповеданий. По закону 28 января 1811 г. в России создавалось новое центральное государственное учреждение - Главное управление ревизии государственных счетов. Созданное еще 20 ноября 1809 г. Главное управление водяных и сухопутных путей сообщения в 1811 г. было переименовано в Главное управление путей сообщения.

Таким образом, после реформы 1810 - 1811 гг. в России существовали следующие центральные государственные учреждения: восемь министерств (внутренних дел, полиции, финансов, коммерции, народного просвещения, военное, морское и иностранных дел), три главных управления (духовных дел иностранных исповеданий, ревизии государственных счетов, путей сообщения); на правах центральных ведомств действовали Главное казначейство и Департамент уделов.

В последующие десятилетия, до 1861 г., в этой системе произошли некоторые изменения. В 1817 - 1824 гг. существовало Министерство народного просвещения и духовных дел. Министерство полиции в 1819 г. было упразднено и его аппарат вошел в Министерство внутренних дел. В 1821 г. Государственное казначейство было включено в состав Министерства финансов. В связи с расширением компетенции Главное управление путей сообщения с 1832 г. называлось Главным управлением путей сообщения и публичных зданий. Главное управление ревизии государственных счетов с 1836 г. было переименовано в Государственный контроль.

Во второй четверти XIX в. были созданы два новых центральных ведомства: Министерство двора в 1826 г. и Министерство государственных имуществ в 1837 г.

С 1811 г. "Общее учреждение министерств" стало довольно быстро вводиться в большинстве министерств. Сравнительно долго удерживались коллегиальные учреждения в Морском министерстве (до 1827 г.), Министерстве иностранных дел (до 1832 г.) и Министерстве народного просвещения (до 1863 г.).

Несмотря на позднейшие изменения в организации и структуре, принципах деятельности и делопроизводстве отдельных министерств и главных управлений, "Общее учреждение министерств" 25 июня 1811 г. продолжало оставаться основным законодательным актом, определявшим существование министерств вплоть до Великой Октябрьской социалистической революции.

Углубление кризиса феодально-крепостнического строя во второй четверти XIX в. вызвало изменения и в центральном правительственном аппарате. В организационном устройстве министерств был значительно усилен бюрократический централизм с установлением крайней централизации распорядительной и исполнительной деятельности. Все это тормозило деятельность правительственного аппарата, лишало его необходимой в данных условиях оперативности в административных, полицейских и судебных делах. Царское правительство тщетно пыталось усилить действенность государственного аппарата посредством различных второстепенных реорганизаций отдельных ведомств, объединения отдельных центральных учреждений и т. п.

Неспособность осуществлять управление обычными путями и методами толкала царизм на введение в государственный аппарат некоторых элементов милитаризации. Во второй четверти XIX в. большинство министров были генералами (даже обер-прокурор Синода), целые отрасли управления получили военное устройство: горное ведомство, связанное с управлением горнозаводскими рабочими, пути сообщения, лесное ведомство и т. д.

Назревшая к середине XIX в. необходимость реформ в ряде центральных ведомств наталкивалась на наличие крепостного права в России.

Закон об учреждении министерств 8 сентября 1802 г. так определил полицейскую сущность Министерства внутренних дел: "Должность министра внутренних дел обязывает его печись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве империи" (ПСЗ, т; 27, № 20406.). Кроме карательных функций, направленных на пресечение нарушений "тишины и благоустройства" (полиция безопасности), в ведении Министерства внутренних дел оказались и некоторые административно-хозяйственные дела, разрешение которых органами министерства сводилось фактически к той же полицейско-охранительной сущности, сводилось к тому, чтобы своевременными и решительными распоряжениями по продовольственным, строительным, медицинским и другим вопросам предупредить широкое проявление недовольства народных масс. Немногочисленные хозяйственные мероприятия органов министерства были направлены на удовлетворение интересов различных ведомств (строительство и эксплуатация публичных зданий), а также ничтожной кучки населения, преимущественно господствующих классов России (например, городское благоустройство).

В ведомство Министерства внутренних дел, при его учреждении, были переданы самые разнообразные учреждения: местные административно-полицейские учреждения и сословные органы дворянства и городских сословий, органы благотворительности (приказы общественного призрения), управление иностранными поселенцами и другими хозяйственными делами (Экспедиция государственного хозяйства, опекунства, иностранных и сельского домоводства из Сената), продовольственное дело, Медицинская коллегия, Главное почтовое управление, а также управление некоторыми отраслями промышленности - соляные конторы и Мануфактур-коллегия. Значение Министерства внутренних дел в общей системе правительственного аппарата подчеркивалось тем, что министром был назначен один из членов Негласного комитета граф В. Кочубей, его товарищем другой член комитета - П. Строганов. По инициативе Кочубея в июне 1803 г. были упразднены находившиеся в составе министерства коллегии и создан построенный на принципе единоначалия департамент министерства, состоявший из трех экспедиций. Особенно большое значение имела возглавляемая М. Сперанским вторая экспедиция департамента ("экспедиция благоустройства"), которая заведовала административно-полицейскими и сословными учреждениями; на нее возлагалась задача сохранить "равновесие и непоколебимость тех отношений, в которых разные классы государства и члены, их составляющие, находятся между собой и в кои поставлены они законом".

Административно-хозяйственные дела настолько обременяли министерство, что, по проекту М. Сперанского, 17 августа 1810 г. из него выделилось и обособилось в Министерство полиции заведование административно-полицейскими учреждениями и некоторые наиболее важные полицейско-хозяйственные дела, с сохранением за Министерством внутренних дел "попечения о земледелии и промышленности". Одновременно из ведения министерства были выделены и вопросы заведования так называемыми "иностранными исповеданиями", с образованием административного ведомства - Главного управления духовных дел разных (иностранных) исповеданий. Создание этого Главного управления характеризовало отношение царизма к свободе вероисповедания.

Все вероисповедания, не относящиеся к господствовавшему православному (католическое, протестантское, магометанское, еврейское, буддийское и др.), в царской России назывались "иностранными". Этим подчеркивалось неравенство религиозных исповеданий и фактическое отсутствие свободы совести в России. Исповедовавшие эти религии жители России подвергались серьезным ограничениям.

На министерства внутренних дел, полиции и Главное управление были распространены принципы подготовленного уже "Общего учреждения министерств". Министерство внутренних дел получило новое устройство. При министре были созданы совет, канцелярия и департаменты. Департамент государственного хозяйства и публичных зданий ведал сбором статистических сведений, управлением иностранными поселениями, постройкой и эксплуатацией "публичных зданий" - наземных помещений, в которых находились государственные учреждения, казармы, тюрьмы, государственные склады и т. п. На департамент мануфактур и внутренней торговли возлагался надзор за деятельностью фабрик, заводов и промыслов, за состоянием внутренней подготовки, выдача привилегий на торговлю и патентов на открытие промышленных заведений, сбор сведений о промышленных предприятиях и т. п. Почтовый департамент заведовал почтовой системой России.

Важное место в государственном аппарате отводилось Министерству полиции, созданному в 1810 г. по предложению М. Сперанского по образцу соответствующего министерства Наполеона (министром этого министерства во Франции был небезызвестный Жозеф Фуше).

Министерство полиции состояло из министра, двух канцелярий (общей и Особенной) и трех департаментов. Всем административно-полицейским аппаратом, тюрьмами, рекрутскими наборами ведал департамент полиции исполнительной. Департамент полиции хозяйственной ведал продовольственными делами и приказами общественного призрения, а департамент полиции медицинской - личным врачебным составом, заготовлением медикаментов и снабжением медицинских учреждений.

Важнейшую роль в аппарате министерства занимала Особенная канцелярия министерства, которая осуществляла борьбу с антикрепостническим крестьянским и общественным движением в стране. Особенная канцелярия руководила действиями местной администрации и полиции по подавлению крестьянских "бунтов". Все слухи об освобождении крестьян местные власти сообщали в Особенную канцелярию, а она сообщала царю.

Часто рассматривала Особенная канцелярия и дела, связанные с оскорблением царя и царской фамилии. Хотя Особенная канцелярия и имела свою агентуру, но ее роль ограничивалась отсутствием специального аппарата на местах. Первым министром полиции был генерал А. Д. Балашов, по свидетельству современника, "человек черный, владеющий в тончайшей степени шпионским искусством и по сердцу привязанный к сему низкому ремеслу" (И. М. Долгорукий, Капище моего сердца, "Чтения в обществе истории и древностей российских", 1872, № 3 - 4, стр. 83.).

Известная общность в задачах министерств полиции и внутренних дел, а также финансовые затруднения правительства в конце 10-х годов привели к упразднению Министерства полиции 4 ноября 1819 г. и включению без изменений его аппарата в состав Министерства внутренних дел. Тем же указом из Министерства внутренних дел был передан департамент мануфактур и внутренней торговли в Министерство финансов, где уже находились родственные учреждения. В 1826 г. вместо Особенной канцелярии Министерства внутренних дел было создано III отделение в составе собственной канцелярии самого царя.

В 30 - 40-х годах в Министерстве внутренних дел был проведен ряд организационных мероприятий, направленных на усиление полицейско-карательных функций министерства за счет сокращения его хозяйственной деятельности. В 1842 г. ведавшая личным составом местных административных органов канцелярия министерства была преобразована в департамент общих дел.

Накануне буржуазных реформ 60 - 70-х годов Министерство внутренних дел выступало как громоздкое бюрократическое ведомство со множеством разнообразных административных, полицейских и административно-хозяйственных дел. Некоторые полицейско-карательные дела еще оставались за пределами Министерства внутренних дел: политический сыск, следствие и политическая полиция в III отделении и корпусе жандармов, цензура в Министерстве народного просвещения.

Центральный аппарат Министерства юстиции, учрежденного в 1802 г., вырос из канцелярии генерал-прокурора. На Министерство юстиции была возложена задача управления судебной системой России (заведование личным составом, учреждением и упразднением судебных учреждений, надзор за их деятельностью). Аппарат министерства был невелик: он состоял из министра (Первым министром юстиции был крупнейший поэт того времени Г. Р. Державин (1802 - 1803); в числе первых министров юстиции был и друкой поэт - И. И. Дмитриев (1810 - 1814).), его товарища, консультации, канцелярии министра и единственного департамента министерства. Ввиду совмещения министром юстиции должности генерал-прокурора Сената и его загруженности в Министерстве юстиции большую роль играли товарищ министра и совет министра - консультация. Последняя состояла из обер-прокуроров департаментов Сената и разрешала "сомнения" в делах министерства.

Для подготовки чиновников канцелярий судебного ведомства в 1835 г. было учреждено училище правоведения - привилегированное учебное заведение для дворян, равное по правам Царскосельскому лицею.

В условиях разложения феодально-крепостнического строя министерство проявляло заботу об охранении земельных прав и сословных привилегий дворянства. Подтверждавшие это документальные материалы находились в различных архивах (Разрядном, Вотчинном и Старых дел), некоторые материалы пострадали от сырости, переездов и т. п. В 1852 г. все эти архивные документальные материалы были централизованы в новом архиве Министерства юстиции, ставшем одним из крупнейших исторических архивов России (Этот архив послужил основой для одного из крупнейших современных архивов - Центрального государственного архива древних актов.).

Созданное в 1802 г. Министерство финансов включило в свой состав различные хозяйственно-финансовые коллегии и другие финансовые учреждения. Манифест 8 сентября 1802 г. определял задачи Министерства финансов как "управление казенными государственными частями, исправная доставка правительству нужных на содержание его доходов и генеральное всех доходов рассматривание по различным частям государственных расходов". Все включенные в аппарат министерства учреждения можно условно подразделить на три основные группы: 1) учреждения, связанные с источниками доходов: Лесной департамент, Берг-коллегия, а также заведование государственными имуществами и государственными крестьянами; 2) органы государственного кредита (банки) и, наконец, технический аппарат по взиманию налогов и выдачам ссуд, изготовлению ассигнаций, чеканке монеты и т. д. (Монетный департамент, Экспедиция изготовления вексельной бумаги). На местах министерству были подчинены казенные палаты.

Министерство финансов не было единственным финансово-хозяйственным центральным органом России в начале XIX в.; многие финансовые и хозяйственные дела ведались в Министерстве внутренних дел, Государственном казначействе и Министерстве коммерции - небольшом ведомстве, включившем в свой состав Коммерц-коллегию и заведовавшем вопросами внешней торговли и таможенным делом.

Манифест 25 июня 1810 г. определил основную задачу Министерства финансов как "заведование источниками государственных доходов". В ведение министерства вошли дела упраздненного Министерства коммерции.

В 1811 г. на Министерство финансов было распространено "Общее учреждение министерств", и его организационное устройство изменилось.

Аппарат министерства состоял из министра, канцелярии совета и шести департаментов. Министром финансов в 1810 - 1823 гг. был граф А. Д. Гурьев. Всем податным делом по взиманию прямых и косвенных налогов заведовал департамент разных податей и сборов. Он руководил сбором подушной и оброчной податей, а также различных сборов (гильдейских, питейных) и пошлин (гербовых, крепостных, канцелярских и пр.).

Департамент заведовал различными "земскими" повинностями населения, как денежными (на содержание местной администрации, военных поселений), так и натуральными (дорожная, строительная, подворная и т. д.). Со времен восьмой ревизии (1833) на этот департамент возлагалось общее руководство по проведению переписей тяглого населения.

Департамент государственных имуществ управлял государственными крестьянами и государственными имуществами, направляя свои усилия на извлечение из эксплуатации крестьян наибольших доходов. Те же задачи преследовал и департамент горных и соляных дел. Этот департамент заведовал горными заводами, Монетным двором, соляными промыслами и другими горными предприятиями и приписанными к ним рабочими, а также осуществлял надзор за частной промышленностью. При нем находились: горный институт (основанный еще в 1773 г.), а с 1825 г: Горный ученый комитет и редакция "Горного журнала", занимавшиеся научной разработкой геологии и пропагандой геологических знаний.

Департамент внешней торговли наследовал дела бывшего Министерства коммерции.

В 1819 г. из Министерства внутренних дел в Министерство финансов был передан департамент мануфактур и внешней торговли. Заведование всей казенной промышленностью, "попечительство" и надзор за частной промышленностью и торговлей были централизованы в составе Министерства финансов.

1821 г. Государственное казначейство потеряло значение самостоятельного ведомства и было включено в состав Министерства финансов, составив в нем Департамент государственного казначейства.

Одновременно для приема, хранения и отпуска денежных средств было создано Главное казначейство.

Возросла роль Министерства финансов в разработке бюджета. С этого времени каждое министерство не позднее 15 ноября представляло министру финансов свои сметы, которые сводились в единую роспись доходов и расходов и вносились в Государственный совет, а оттуда после рассмотрения она поступала на утверждение царя.

В основе составления и реализации бюджета лежала строгая секретность. Она была вызвана стремлением скрыть от народных масс грабительский, антинародный характер финансовой политики (расточительность, произвол, казнокрадство и др.), а от западноевропейских кредиторов - ухудшающееся финансовое положение страны.

Для изыскания средств по погашению дефицита в марте 1812 г. был создан особый финансовый комитет ("Секретный комитет по финансам") из представителей различных ведомств под председательством графа Н. И. Салтыкова (председатель Комитета министров и Государственного совета); министр финансов Д. А. Гурьев входил в состав его как член. Практически деятельность этого комитета в период войн с Наполеоном выражалась в утверждении выпусков ассигнаций, что влекло за собой дальнейшее падение их курса и повышение ложа (разницы между стоимостью ассигнационного и серебряного рубля).

В 1817 г. в аппарате Министерства финансов была создана комиссия погашения долгов, которая осуществляла практические мероприятия по сокращению государственного долга путем выкупа ассигнаций и их уничтожения. В условиях феодально-крепостнического хозяйства кредит был развит крайне слабо.

Все банки России в начале XIX в. (заемный, сохранные казны при воспитательных домах в Петербурге и Москве и приказы общественного призрения.), за исключением ассигнационного, занимались выдачей ссуд помещикам под залог их имений и "душ" крепостных; ассигнационный банк занимался эмиссией (выпуском ассигнаций и обменом ассигнаций на новые - звонкую монету).

7 мая 1817 г., для того чтобы "дать купечеству вящие способы к увеличению и расширению коммерческого оборота", был учрежден Государственный коммерческий банк; вскоре были открыты до десяти его контор. Банк обслуживал купцов первой гильдии. Он принимал деньги на хранение, давал ссуды под залог товаров. Его коммерческий кредит был невелик, а промышленный фактически отсутствовал. Крепостническое государство использовало его вклады для ссуд помещикам, а впоследствии для безвозмездных ссуд на покрытие дефицитов.

В административном отношении все эти кредитные учреждения не были централизованы. Если государственные ассигнационный, заемный и коммерческий банки находились в ведении Министерства финансов, то ссудные казны находились в ведомстве императрицы Марии Федоровны, а приказы общественного призрения - в Министерстве внутренних дел.

В 1818 г. для высшего надзора и контроля за кредитными оборотами и операциями этих банков был учрежден Совет государственных кредитных установлений, состоявший из чиновников многих ведомств и представителей помещиков и купцов. Совет государственных кредитных установлений, как и Финансовый комитет, не входил в состав Министерства финансов (председателем его был председатель Государственного совета, а министр финансов - членом), но оба эти учреждения по компетенции и делопроизводству имели с министерством финансов тесную связь.

Для заведования государственными кредитными учреждениями, находящимися в ведении министерства, в 1824 г. была создана Особенная канцелярия по кредитной части.

Сменивший А. Д. Гурьева на посту министра финансов Е. Ф. Канкрин (1823 - 1844) тщательно скрывал ежегодные государственные дефициты. Важнейшие секретные мероприятия с сокрытием дефицитов и рассмотрением злоупотреблений финансовых чиновников вела "Особенная канцелярия по секретной части", существовавшая в составе министерства с 1831 по 1851 г.

Усиление роли и значения капиталистических элементов в России отразилось и на организации Министерства финансов. По желанию фабрикантов Московской, Петербургской и Владимирской губерний, "для спешествования промышленности" Канкрин учредил при департаменте мануфактур и внутренней торговли 11 июля 1828 г. мануфактурный совет, а 23 октября 1829 г. по ходатайству купцов - коммерческий совет. В составе этих советов под председательством министра финансов заседали в качестве членов (мануфактур и коммерц-советников) фабриканты, заводчики и купцы. Вскоре возникли местные органы этих советов. Эти советы собирали сведения о состоянии промышленности и торговли, разрабатывали мероприятия по их улучшению, через советы и их местные органы русская буржуазия ходатайствовала перед царским правительством о своих "пользах и нуждах". Кроме того, мануфактурный совет в 30 - 40-х годах проводил организацию ряда промышленных выставок (1829, 1839, 1849 гг.), назначая премии и награды за лучшие изделия.

Для подготовки инженерно-технических надзоров для русской промышленности в 1831 г. было открыто высшее техническое учебное заведение - Технологический институт. Это было гражданское учебное заведение с недворянским составом учащихся. Институт находился в ведении департамента мануфактур и внутренней торговли.

Колебание курса ассигнаций тяжело отражалось на развитии промышленности, торговли и всей хозяйственной жизни страны. В интересах буржуазных отношений в стране проведена была денежная реформа (1839 - 1843), сущность которой заключалась в замене ассигнаций кредитными билетами, частично (на 1/6) обеспеченных металлическим фондом - серебряной и золотой монетой. При обмене ассигнаций произошла их девальвация: они обменивались из расчета 3 рубля 50 копеек за рубль серебром (серебряный рубль сделался основной денежной единицей).

На короткое время денежная система в России была восстановлена.

Для выпуска кредитных билетов 1 июня 1843 г. в составе Министерства финансов была учреждена экспедиция государственных кредитных билетов. После прекращения всех денежных операций по ассигнованиям Государственный ассигнационный банк в 1847 г. был ликвидирован.

Покровительством промышленности и торговли царское правительство преследовало и своекорыстные интересы крепостнического государства. Содержание огромного чиновничьего аппарата, армии, активная внешняя политика, финансовая помощь помещичье-дворянскому хозяйству требовали денежных средств. Усиление налогового гнета не приносило желаемых результатов. В 1848 г. подушная подать была собрана полностью лишь в 1/5 губерний, а в остальных недоимка составила до 40% оклада. Государственный долг России возрос до 1264 млн. накануне реформы. В середине XIX в. первое место в бюджете составили доходы откупов (до 30% бюджета).

Покровительствуя торговле и промышленности, царизм видел в их развитии новые источники пополнения бюджета. Но само развитие новых производительных сил в области промышленности, рост торговых отношений находились в противоречии с производственными отношениями. Наличие крепостного строя в стране тормозило развитие капиталистических вкладов в промышленность, создание рынка свободной рабочей силы и рынка сбыта промышленной продукции. Министерство финансов отрицательно относилось к денежным вкладам в строительство железных дорог, к развитию частных банков.

Чисто крепостнической политики придерживалось Министерство финансов в отношении горнозаводской промышленности, основная часть которой находилась на Урале. Принудительный труд и внеэкономическое принуждение тормозили рост горнозаводской промышленности, сохраняли ее в состоянии застоя. Чтобы поддержать производство чугуна и железа на определенном уровне, царское правительство пошло на милитаризацию горного ведомства. В 1834 г. департамент горных и соляных дел был преобразован в военизированное Главное управление горных и соляных дел. По горным заводам были расположены воинские команды. Эта военизация горного ведомства была предпринята для предотвращения волнений крепостных горнозаводских рабочих.

В 1810 г. ряд учреждений, осуществлявших формальный контроль приходам и расходам всех казенных и общественных сумм и капиталов (государственная экспедиция счетов Сената, департамент решения старых счетов бывшей Ревизион-коллегии, счетная экспедиция департамента водяных коммуникаций), были объединены в соответствии с планом финансов Сперанского в Главное управление ревизии государственных счетов, окончательно оформившееся 28 января 1811 г.

Финансовый контроль крепостнической России первой половины XIX в. носил формальный характер и ограничивался проверкой документов, отчетов и книг в Петербурге; самостоятельных местных органов Главное управление не имело. Ряд ведомств (некоторые высшие учреждения, Министерство двора, кредитные установления, благотворительные учреждения и т. п.) не был подотчетен даже такому контролю.

В 1825 г. государственный контролер Кампенгаузен отказался от ревизии подлинных документов, и в Главное управление стали поступать только сводные документы (генеральные отчеты).

В 1836 г. Главное управление ревизии государственных счетов было переименовано в Главное управление государственного контроля, но от этого состояние государственного финансового контроля не улучшилось. Формальный контроль позволял Министерству финансов скрывать от Государственного контроля огромные суммы. При составлении бюджета на 1850 г. Николай I и министр финансов Ф. П. Вронченко решили скрыть дефицит в 38,5 млн. рублей не только от Государственного контроля, но и от Государственного совета. "Повторение сего дефицита на 1850 г., и притом на 19 млн. руб. более...- отмечалось в бюджетных предположениях, поданных царю, - и оглашение означенного дефицита могло бы повредить нашему государственному кредиту и если не остановить, то затруднить ход заграничного займа". Поэтому было решено расходы по военному ведомству показать не 99 млн. руб., как это было в действительности, а только 60,5 млн. руб. В таком фальсифицированном виде, по приказанию Николая I, роспись в декабре 1849 г. рассматривалась в Государственном совете.

Государственный контроль был слабой ширмой для этой фальсификации. Состояние его не улучшилось вплоть до буржуазных реформ начала 60-х годов.

В 1809 г. Экспедиция устроения дорог и департамент водяных коммуникаций были объединены в Главное управление водяных и сухопутных путей сообщения. Главным директором его был назначен член царской фамилии принц Георг Ольденбургский (шурин Александра I). По совместительству он был генерал-губернатором Новгородской, Тверской и Ярославской губерний. Поэтому Главное управление до 1816 г. (единственное из всех центральных ведомств) находилось не в столице, а в Твери. В 1811 г. это ведомство стало именоваться Главным управлением путей сообщения. Организационное устройство его было очень простым. Кроме экспедиции (департамента), в его состав входил еще Институт путей сообщения. Во второй четверти века ведомство было военизировано.

Милитаризацией ведомства путей сообщения царизм стремился сделать более эффективным использование ничтожно слабой сети сухопутных и водных путей сообщения.

В 1832 г. в ведение Главного управления была передана из Министерства внутренних дел вся строительная часть по возведению так называемых "публичных зданий" и заведование ими. Это мероприятие было вызвано не только стремлением разгрузить Министерство внутренних дел от хозяйственных вопросов, но и единством подготовки инженерно-технических кадров по строительству путей сообщения и публичных зданий (Институт инженеров путей сообщения). С этого времени само Главное управление получило наименование Главного управления путей сообщения и публичных зданий. Его аппарат стал возрастать. В 1842 г. были созданы телеграфная часть (для заведования световым телеграфом) и, наконец, департамент железных дорог, возглавивший строительство и эксплуатацию первых железных дорог в России.

Началу строительства железных дорог в России предшествовала длительная борьба в бюрократических сферах. Из-за больших дефицитов своего бюджета феодально-крепостническое государство не могло тратить средства на железнодорожное строительство, поэтому в конце 1838 г. Комитет министров отрицательно отнесся к строительству железных дорог в России; в числе ярых противников железнодорожного строительства был и главноуправляющий К. Ф. Толь.

Вопрос о железнодорожном строительстве обсуждался в Особом комитете, созданном 29 января 1842 г.; по его решению в августе 1842 г. и был создан департамент железных дорог, который руководил начатой в том же году постройкой железнодорожной линии между двумя столицами (Петербургом и Москвой), - магистрали, имевшей огромное экономическое и политическое значение. Возглавлявший в эти годы Главное управление невежественный и жестокий любимец Николая I П. А. Клейнмихель использовал железнодорожное строительство для личной наживы. Казнокрадство чиновников путейского ведомства сильно поднимало стоимость каждой версты железнодорожного пути. Строительство железной дороги между Петербургом и Москвой было окончено лишь к февралю 1851 г.

За полвека крепостническая Россия построила очень мало путей сообщения. К 1855 г. Россия имела всего 960 верст железных дорог (Франция - 5535 верст).

Создание 26 декабря 1837 г. Министерства государственных имуществ было связано с планами постепенной ликвидации крепостничества, при сохранении экономического и политического господства дворян.

Это министерство управляло второй по численности категорией населения России - государственными крестьянами, а также государственными имуществами и осуществляло "попечительство" об усовершенствованиях в области сельского хозяйства: о внедрении среди государственных крестьян усовершенствованных методов обработки земли, распространении агрономии, новых культур, открытии для государственных крестьян школ, больниц и т. п. Все эти мероприятия проводились за счет самих крестьян и были рассчитаны на их успокоение и на увеличение доходов от государственных крестьян и имуществ. Сама система "благожелательного попечительства", осуществляемая в отношении государственных крестьян, превратилась в назойливую бюрократическую опеку, рассчитанную на стеснение и регламентацию всякой деятельности государственных крестьян, с превращением последних в послушных исполнителей воли начальства.

За период с 1837 по 1866 г. основной задачей министерства было управление государственными крестьянами; это определяло и его устройство. Аппарат министерства состоял из министра (первым министром был инициатор реформ управления государственными крестьянами граф П. Д. Киселев), совета, канцелярии при нем и трех департаментов. Первый департамент управлял государственными крестьянами и государственными имуществами только центральных губерний, второй - только окраин России. Третий департамент осуществлял попечительство об усовершенствовании сельского хозяйства и с 1845 г. назывался департаментом сельского хозяйства. С 1843 г. из ведения первых двух департаментов было выделено заведование казенными лесами, с передачей их особому Лесному департаменту; в его ведении находился военизированный корпус лесничих и созданный еще в 1806 г. Лесной институт.

Сущность и формы эксплуатации казенных крестьян феодально-крепостническим государством, осуществляемые через Министерство государственных имуществ, мало чем отличались от эксплуатации помещиками своих крепостных крестьян. Эти взаимоотношения государственных крестьян и феодального государства в дореформенной России В. И. Ленин называл "государственным феодализмом" (В. И. Ленин, Сочинения, т. 13, стр. 301.). Отмена крепостного права вызвала крушение этой системы "государственного феодализма".

Министерство двора и уделов было образовано 22 августа 1826 г. путем механического объединения под главенством министра ряда разнородных по назначению учреждений, существовавших ранее. Большую группу учреждений министерства составляли различные дворцовые конторы.

Наиболее значительной частью министерства являлся включенный в него департамент уделов; он заведовал имуществами и крестьянами, принадлежавшими членам царской фамилии.

Кабинет его императорского величества окончательно утратил свое общегосударственное значение и превратился в хозяйственную канцелярию царя по заведованию его личным имуществом (землями, предприятиями, драгоценностями), а также крестьянами.

С XVIII в. в России установилась практика награждения гражданских чиновников и командного состава армии и флота орденами. Каждый из орденов имел орденские знаки: крест и звезду, носимые на шее или в петлице (орден Анны II степени - "Анна на шее"), и ленту, которую носили через плечо. В России сложился особый табель старшинства орденов. Самым высшим орденом России был орден Андрея Первозванного, учрежденный Петром I еще в 1698 г. и состоявший из синего креста, звезды и голубой ленты. Этот орден давался немногим чиновникам первых трех классов Табели о рангах и генералам; члены царской фамилии получали его, как и многие другие ордена (кроме Георгия Победоносца), при рождении или достижении совершеннолетия. Орден Екатерины был учрежден в 1714 г. и давался придворным дамам, а также членам царской фамилии женского пола. Ордена Александра Невского (1725) и Белого орла (1832) давались главным образом чиновникам. За особые воинские заслуги представители командного состава армии и флота награждались орденом Георгия Победоносца, учрежденным в 1769 г. и состоявшим из четырех степеней; унтер-офицеры, солдаты и матросы за храбрость и воинскую доблесть награждались с 1807 г. особым "знаком" этого ордена (с 1856 г. этот "солдатский Георгий" имел четыре степени). Ордена Владимира (учрежден в 1782 г.) и Анны (учрежден в 1743 г.) имели по четыре степени каждый и давались за заслуги на гражданской и военной службе; участники военных сражений награждались этими орденами с изображением двух скрещенных мечей (Владимир или Анна "с мечами"). Орден Станислава (1832) трех степеней давался за заслуги как на гражданской, так и военной службе.

Помимо орденов, во второй четверти века широкое распространение получили награды чиновников всякими медалями, знаками "безупречной службы" и т. п.

Ежегодно к рождеству, Новому году или пасхе каждый министр делал царю через собственную его императорского величества канцелярию "представление" о достойных награды чиновниках, кандидатуры которых царь утверждал или отклонял. Во время войны правом "представления" пользовались главнокомандующие, командующие армиями.

Своеобразными консультативными органами при награждениях орденами были кавалерские думы, существовавшие при некоторых орденах. Кавалерская дума каждого ордена состояла из 12 старших кавалеров ордена; дума же проводила мероприятия по организации орденских церемоний, празднеств и т. п.

Созданный в 1797 г. Капитул императорских и царских орденов был исполнительной инстанцией для награждения орденами. Он заведовал заготовлением орденских знаков и грамот, церемонией выдачи орденов и следил за исполнением ритуала каждого ордена и т. п. В 1842 г. Капитул орденов, существовавший до этого времени как самостоятельное учреждение, был включен в состав Министерства двора и уделов; министр стал одновременно и канцлером орденов.

В состав министерства входила значительная группа учреждений, связанных с культурой: театральная дирекция императорских театров, управлявшая казенными театрами в Петербурге (Александрийский и Мариинский), Москве (Большой и Малый) и в Варшаве; "императорская" Академия художеств, "императорский" Эрмитаж и другие музеи, а также научные учреждения (с 1859 г. - Археологическая комиссия). Стремясь создать репутацию "просвещенных" покровителей наук и искусств, царская фамилия и придворная среда фактически тормозили их развитие, насаждая монархические и антидемократические вкусы и традиции в театре, живописи и т. д.

Министерство двора и уделов как дворцовое ведомство занимало особое положение в центральном аппарате и не было подконтрольным ни одному из высших учреждений, а также Государственному контролю.

Созданное в 1802 г. для "воспитания юношества и распространения наук" Министерство народного просвещения имело в своем ведении высшие, средние и низшие учебные заведения, Академию наук, типографии, цензуру. Первым министром был екатерининский вельможа граф П. В. Завадовский. Роль коллегии при министре, разрешавшей все вопросы административного, хозяйственного, учебного и научного характера, играло Главное управление училищ; оно состояло из назначенных царем чиновников и попечителей учебных округов. Департамент министерства являлся исполнителем решений Главного управления. В ведении министерства находились созданная в 1814 г. Публичная библиотека в Петербурге, основанная в 1839 г. Пулковская обсерватория, а впоследствии и Румянцевский музей.

В 1817 - 1824 гг. аппарат Министерства народного просвещения входил в состав Министерства народного просвещения и духовных дел.

После подавления восстания декабристов Министерство народного просвещения направило свои усилия на гонение всего передового в просвещении и науке.

В июне 1826 г. был принят новый обширный цензурный устав, который, кроме карательных задач цензуры, ставил и другую цель: определять направление литературы - "дать полезное или, по крайней мере, безвредное для блага отечества направление",- как гласил параграф 1-й устава. Параграф 15-й рекомендовал цензорам запрещать все, в чем можно было усмотреть двоякий смысл. Если раньше вопросы цензуры находились в ведении университетов, то теперь произошла централизация цензурного управления. В аппарате министерства для общего надзора и руководства цензурой был учрежден Верховный цензурный комитет; в Петербурге был учрежден Главный цензурный комитет; местные цензурные комитеты подчинялись надзору попечителей учебных округов. Цензурный устав 1826 г., прозванный современниками "чугунным", просуществовал недолго. Само правительство вынуждено было отказаться от него. 22 апреля 1828 г. был принят новый цензурный устав, который ставил перед цензурой только одну задачу - "запрещать издание или продажу тех произведений словесности, наук или искусств, как в целом составе или в частях своих вредных в отношении к вере, престолу, добрым нравам и личной жизни граждан". Верховный и Главный цензурные комитеты были упразднены. Общее руководство цензурными комитетами в Петербурге, Москве, Риге, Вильно, Киеве, Одессе, Тифлисе и отдельными цензорами в Дерпте, Ревеле и Казани осуществляло Главное управление цензуры, включавшее, кроме чиновников Министерства народного просвещения, представителей от других ведомств (III отделения, Синода, министерств внутренних дел и иностранных дел); цензуру произведений иностранной печати осуществлял подчиненный ему Комитет цензуры иностранной. Смягчение цензуры по новому уставу носило чисто внешний характер. Последовавшие вскоре дополнения к этому уставу усилили цензурный гнет.

С 30 - 40-х годов в России широкое распространение получает ведомственная цензура. Кроме Министерства народного просвещения, Синода и III отделения, цензуру осуществляют отдельные министерства (внутренних дел, военное, иностранных дел, двора), отдельные департаменты (почтовый) и даже небольшие учреждения (Главное управление государственного коннозаводства и Комиссия построения Исаакиевского собора) и др. Современники насчитывали более двух десятков ведомств и учреждений, осуществлявших цензуру в России. Цензурные гонения тяжело давили на передовую общественно-политическую мысль, литературу, искусство и науку.

Прогрессивной теории дворянских революционеров царизм попытался противопоставить охранительную теорию официальной народности, сформулированную чиновником Министерства народного просвещения С. Уваровым в отчете о ревизии им Московского университета в 1832 г. Став вскоре министром народного просвещения, С. С. Уваров (1833 - 1849) проводил эту политику через все органы министерства.

Название Министерства народного просвещения не соответствовало действительной его деятельности. Фактически просвещением и наукой были охвачены немногие верхушечные слои населения феодально-крепостнической России.

О количестве учащихся в учебных заведениях Министерства народного просвещения можно судить по следующей таблице:

Ежегодный бюджет Министерства народного просвещения составлял 1 - 2% от общего бюджета России.

Учрежденное в 1802 г. Военное министерство (до 1808 г. оно называлось Министерством военно-сухопутных сил) включило в свой состав аппарат только одной Военной коллегии. Первым министром военно-сухопутных сил был генерал О. К. Вязьмитинов.

Специальная Комиссия для составления военных уставов и уложений под руководством друга М. М. Сперанского - М. Л. Магницкого разработала реформу Военного министерства 27 января 1812 г., с распространением на министерство "Общего учреждения министерств" от 25 июня 1811 г. В результате Военная коллегия и Военно-походная канцелярия были упразднены. При Военном министерстве были учреждены совет, общая и особенная канцелярия и семь департаментов: инспекторский (заведовал личным составом армии), аудиториатский (заведовал личным составом военных судов и ревизией военно-судебных дел), артиллерийский, инженерный, провиантский, медицинский и Комиссариатский (последний ведал снабжением вещевым и денежным довольствием). Кроме того, в составе министерства создавались такие учреждения, как военно-ученый комитет и военно-топографическое депо (образовано из существовавшего с конца XVIII в. Собственного его императорского величества депо карт), и другие учреждения.

Той же комиссией было подготовлено и одновременно 27 января 1812 г. утверждено "Учреждение о большой действующей армии", дававшее в отличие от предшествующих положений о полевом устройстве армии самые широкие полномочия главнокомандующему, развязывавшее его инициативу, ранее стесненную царем и различными высшими и центральными учреждениями. В "Учреждении" подчеркивалось, что главнокомандующий на театре военных действий представляет лицо императора и облекается властью его штаба, которому подчинялись ведавший военно-оперативными вопросами генерал-квартирмейстер, а также заведовавший административно-хозяйственными делами армий дежурный генерал; каждому из них подчинялись различные управления. В условиях Отечественной войны 1812 г. большие права и самостоятельность главнокомандующего генерал-фельдмаршала М. И. Кутузова, а также стройность организационного устройства полевого управления армии сыграли большую роль в подготовке и осуществлении изгнания "великой армии" Наполеона из России.

Находившееся во время войны в Петербурге Военное министерство превратилось в военно-хозяйственное ведомство.

После окончания войны с Наполеоном армия царской России - военный оплот реакционного "Священного союза" - не была сокращена, а в полном составе расквартирована в западных (1-я армия) и южных (2-я армия) районах Европейской части России; кроме того, на окраинах государства созданы были "отдельные корпуса", представлявшие небольшие армии. Численность русской армии после войны и в последующие годы не уменьшилась.

Ввиду всего этого было решено сохранить существовавший во время войны принцип разделения военного аппарата. Это было закреплено "Учреждением о действующей армии в мирное время" 12 декабря 1815 г., когда единое военное ведомство было разделено на две самостоятельные части - "Главный штаб его императорского величества" и Военное министерство. В состав главного штаба, возглавляемого близким к царю начальником - генерал-адъютантом князем П. М. Волконским (1815 - 1823), вошли генерал-квартирмейстер с подчиненными ему военно-ученым комитетом, военно-топографическим делом и дежурным генералом, которому подчинялись Инспекторский и Аудиториатский департаменты, обер-священник армии и флота и инспектор госпиталей. Военные материалы XVIII - начала XIX в. были объединены в обширный Архив главного штаба, учрежденный в 1819 г. в Москве (Первоначально он находился в Кремле, а с 1886 г. был переведен в Лефортовский дворец. Его материалы послужили основой для современного крупнейшего в СССР Центрального государственного военно-исторического архива.).

В ведении военного министра - одного из талантливых генералов Отечественной войны генерала П. П. Коновницына - остались совет и хозяйственные департаменты. Военный министр своего доклада царю не имел, и по его ведомству царю докладывал начальник главного штаба.

Строевая часть артиллерии и инженерного управления войск в 1819 г. обособилась в самостоятельные ведомства (штабы) во главе с великими князьями-солдафонами: Николаем Павловичем - генерал-инспектором по инженерной части и Михаилом Павловичем - генерал-фельдцейхмейстером.

В первые десятилетия XIX в. делаются попытки укрепления армии посредством создания с осени 1816 г. военных поселений (Первый опыт создания военного поселения относится еще к 1810 г.). Идея военных поселений возникла именно в период разложения феодально-крепостнического строя и выражала желание господствующих верхов сохранить огромную армию без подрыва экономического состояния государства ежегодными и обременительными рекрутскими наборами, а также создать оторванные от народа, слепо преданные своим командирам войска на случай народных волнений. Главный начальник военных поселений генерал А. А. Аракчеев возглавлял аппарат по управлению военными поселениями (Главный штаб военных поселений, Экономический комитет).

Восстания военных поселян и колоссальные расходы, связанные с их устройством, вынудили Николая Гуже в 1826 г. ликвидировать ведомственную обособленность центрального аппарата по управлению военными поселениями: Аракчеев был отставлен от всех должностей, в том числе и от должности главного начальника военных поселений. Главный штаб военных поселений и Экономический комитет вошли в состав главного штаба под наименованием "Главного штаба его императорского величества по военным поселениям".

С середины 20-х годов началось обособление и управления военно-учебными заведениями (пажеский и кадетские корпуса), завершившееся созданием в 1831 г. штаба его императорского величества по управлению военно-учебными заведениями; во главе этого ведомства стояли последовательно братья Александра I и Николая I - великие князья Константин и Михаил; впоследствии их сменил сын Николая I - наследник престола Александр.

Разделение единого военного центрального управления на несколько самостоятельных ведомств тяжело отразилось на состоянии русской армии, что показали войны России с Турцией и Персией в 20-х годах. В конце 20-х годов был поставлен вопрос о ведомственной централизации военного управления. Уже в 1827 - 1828 гг. должности начальника главного штаба и военного министра были объединены в лице генерала Чернышева (1827 - 1852), а по "Образованию военного министерства" 1832 г. был упразднен и аппарат Главного штаба и должность его начальника.

С конца 20-х годов правительство обращает внимание на военно-теоретическую подготовку командного состава, разработку планов военных операций. В 1827 - 1829 гг. свита его императорского величества по квартирмейстерской части, состоявшая из наиболее подготовленных в теоретическом отношении генералов я офицеров, была объединена с военно-топографическим депо и корпусом топографов и образовался департамент генерального штаба. На этот департамент были возложены задачи изучения обстановки и данных для подготовки и проведения боевых операций, боевая подготовка войск, проведение маневров, обучение войск, перемещения войск, военно-топографическое дело. В 1830 г. было создано и высшее военное учебное заведение - Военная академия, переименованная в 1855 г. в Николаевскую академию генерального штаба (В 1855 г. в ведении Военного министерства были созданы две новые военные академии - Военно-инженерная и Артиллерийская.).

После восстания военных поселян в 1831 г. была окончательно уничтожена обособленность управления военными поселениями, для управления ими в министерстве в 1832 г. был учрежден департамент военных поселений, который существовал до 1857 г.

Все эти частичные преобразования подготовили общую реформу министерства, завершенную 20 марта 1836 г. и сосредоточившую основные вопросы военного управления в Военном министерстве. Вместо незначительного Совета министра и его канцелярии в аппарате Военного министерства были учреждены Военный совет - законосовещательное учреждение по военному ведомству и орган по общему руководству военным хозяйством, а также канцелярия Военного министерства, связавшая министра со всем обширным аппаратом министерства. Все военное управление осуществлялось девятью департаментами министерства (к бывшим ранее департаментам добавились еще два: генерального штаба и военных поселений).

Централизация в военном ведомстве выражалась в сосредоточении разрешения многих распорядительных вопросов и исполнения их в самом аппарате Военного министерства, с сохранением за местными учреждениями министерства самых ничтожных прав. Военное министерство, несмотря на реформы 1832 - 1836 гг., еще не являлось единым военным центром; отдельные вопросы военного управления (артиллерия, инженерные войска, военно-учебные заведения) и воинские соединения (первая армия и отдельные корпуса) находились за его пределами.

В последующие годы после военной реформы 1836 г. Военное министерство сохранило свое устройство.

Крайняя централизация военного управления в мирное время, мелочная регламентация деятельности его низших звеньев при полной почти их бесконтрольности и другие пороки военной администрации - все это было полностью сохранено в военном аппарате России и в период Крымской войны, которая вскрыла военную отсталость России.

Крестьянская реформа 1861 г. создала условия для преобразования армии и ее управления.

Учрежденное в 1802 г. Морское министерство (первые годы оно называлось Министерством военно-морских сил) включало

в свой аппарат Адмиралтейств-коллегию. Первым морским министром был способный и высокообразованный адмирал Н. С. Мордвинов, который пробыл на этом посту всего три месяца; его сменил известный по битве на реке Березине "сухопутный адмирал" В. П. Чичагов, возглавлявший Морское министерство до 1809 г. В состав Морского министерства входил и Морской кадетский корпус - единственное военно-морское учебное заведение России.

В 1827 г. Адмиралтейств-коллегия была упразднена и управление морским ведомством было разделено по примеру военного ведомства на главный морской его императорского величества штаб и Морское министерство. Главой всего морского ведомства был начальник главного морского штаба, ему подчинялся и морской министр. С 1827 по 1855 г. этот пост занимал любимец Николая I, придворный остряк и бездарный военачальник князь А. С. Меншиков.

В 1836 г. произошла централизация морского управления. Главный морской штаб и должность морского министра были упразднены, и все учреждения были объединены в составе Морского министерства. Должность начальника главного морского штаба сохранилась; он возглавил теперь Морское министерство.

Появление паровых судов в' военно-морском флоте вызвало создание в аппарате Морского министерства в 1842 г. особого Пароходного комитета для рассмотрения чертежей строительства паровых судов. Новые веяния отражал выходивший в 1848 г. официальный орган министерства - журнал "Морской сборник".

Крымская война вскрыла недостатки и в организации управления парусного военно-морского флота России. Со второй половины 50-х годов встал вопрос о реорганизации всего морского ведомства.

По реформе 1802 г. в состав Министерства иностранных дел была включена Коллегия иностранных дел. С этого времени ее роль стала падать и многие важнейшие вопросы по сношениям с иностранными государствами были переданы в канцелярию министра, а в коллегии остались различные хозяйственные вопросы. При канцелярии находился и Московский архив Министерства иностранных дел, при котором в 1811 г. была создана Комиссия печатания государственных грамот и договоров, предпринявшая издание "Собрания государственных грамот и договоров".

В 1819 г. из коллегии и канцелярии министра были выделены дела по сношениям с азиатскими странами и переданы в Азиатский департамент; туда же попали и административные дела по управлению некоторыми народами бывших пограничных районов Кавказа, Астраханской губернии, Казахстана. Только с 20-х годов началась постепенная передача их в ведомство Министерства внутренних дел, растянувшаяся на всю вторую четверть XIX в.

Из всех ведомств России Министерство иностранных дел в первую четверть XIX в. больше всего привлекало постоянное внимание царя. Николай I так же, как и его предшественник, особое внимание уделял военному аппарату и ведомству иностранных дел. Стоявший долгие годы (1816 - 1856) во главе министерства граф К. В. Нессельроде стремился как можно дольше сохранить старую организацию министерства, более всего отвечавшую своему назначению вспомогательного дипломатического аппарата при царе.

"Общее учреждение министерств" 25 июня 1811 г. было распространено на Министерство иностранных дел только в 1832 г., когда была упразднена коллегия, учреждены Совет министра и два департамента. Дипломатические сношения с Западной Европой и Америкой были сосредоточены в двух департаментах: внешних сношений и внутренних сношений. Департамент внешних сношений заведовал наиболее важными вопросами внешних сношений, вел политическую переписку с иностранными правительствами, собирал газетные сведения о внутриполитическом положении иностранных государств, хранил шифры; с 1846 г. этот департамент был преобразован в Особенную канцелярию министерства. Все текущие дипломатические сношения с западноевропейскими и американскими государствами, защита интересов русских подданных за границей, консульские дела находились в ведении департамента внутренних сношений.

Начиная с Венского конгресса 1815 г., Министерство иностранных дел являлось проводником традиционной политики союза реакционных правительств России, Австрии, Пруссии ("Священного союза"), проводимой часто вопреки интересам России. За пренебрежение этими интересами современники называли Нессельроде "русским министром австрийских иностранных дел". Вся близорукость и ошибочность этой внешней политики царизма обнаружилась к началу Крымской войны, вскрывшей дипломатическую изоляцию России и поставившей вопрос об изменении курса внешней политики, а в связи с этим и об организационных переменах в Министерстве иностранных дел.

Местные государственные учреждения. Основными административно-территориальными единицами дореформенной России являлись губернии и уезды. К началу XIX в. число губерний возросло до 46, а к середине XIX в. сократилось до 44. В некоторых местностях (окраины) и столицах (Петербурге и Москве) сохранились генерал-губернаторы, которые руководствовались по-прежнему весьма неопределенными формулировками "Учреждения о губерниях" 1775 г. Мало, что изменила в деятельности генерал-губернаторов и данная им в 1853 г. инструкция. Она только с большей силой подчеркивала ответственность генерал-губернатора за "состояние умов" в губернии. Генерал-губернатор, отмечалось там, "устремляя все свое внимание на духи, нравственное направление во всех сословиях, устраняет всякий повод к ложным понятиям, превратным толкованиям и гибельному лжемудрствованию". Характерно, что эта инструкция сохраняла свою силу основного закона для генерал-губернаторов вплоть до 1917 г.

Связь генерал-губернатора со всеми правительственными и сословными учреждениями вверенных ему губерний осуществлялась через канцелярию генерал-губернатора.

Местные учреждения Министерства внутренних дел. В дореформенной России сохранилась в основном система административно-полицейских правительственных учреждений и сословных органов, созданная в 1775 - 1785 гг. Главой местной администрации являлся губернатор, который выполнял свои функции с помощью ряда административных учреждений: канцелярии губернатора, губернского правления, ряда комиссий, комитетов и присутствий. С созданием министерств губернаторы стали подчиняться Министерству внутренних дел, осуществляя связь с ним, а также с подчиненными учреждениями с помощью канцелярий губернаторов, возникших с 1802 г.

В ведении губернатора находились все административно-полицейские учреждения губернии; на его обязанности лежали и задачи содействия финансовым органам в деле взимания налогов и податей, выколачивания недоимок и т. п. Губернаторы участвовали в комплектовании армии (проводили рекрутские наборы), заведовали квартированием войск в губернии. Еще по закону 1775 г. губернатору были приданы воинские части местных войск. В 1816 г. эти местные войска оформились в отдельный корпус внутренней стражи. В каждой губернии в распоряжении губернатора был батальон губернской стражи в 1000 человек.

Местные суды находились в зависимости от губернаторов. Для истории местной администрации дореформенной России характерны усиление власти губернаторов, рост их влияния на местные органы всех ведомств (осуществляемые иногда в форме так называемого "надзора" губернатора за учреждениями самых различных ведомств) и постепенное падение самостоятельности губернских правлений.

Все эти процессы были закреплены в "наказе губернаторам" 3 июня 1837 г., провозгласившем губернатора "хозяином губернии".

Со второй четверти XIX в. широко практиковалось назначение вместо обычных гражданских губернаторов военных губернаторов (иногда даже с сохранением и гражданского губернатора), которым, кроме местной администрации и полиции, были подчинены воинские части местных войск и военные учреждения на территории губернии. Хотя основным административным учреждением губернии считалось губернское правление, но фактически уже к началу XIX в. основная роль в управлении принадлежала губернатору, а губернское правление превратилось в его послушный исполнительный орган. К середине XIX в. губернское правление превратилось в своеобразную исполнительную канцелярию при губернаторе. Многие губернаторы сажали советников губернского правления под арест за то, что те не соглашались с их мнением при решении дел. В силу этого основные дела губернского правления были сосредоточены в его канцелярии.

Во втором десятилетии XIX в. в губернских правлениях, особенно центральных (так называемых "великороссийских") губерний, стало устанавливаться единообразие в организационном устройстве канцелярии, окончательно закрепленное "Положением о порядке производства дел в губернском правлении" 3 июня 1837 г., по которому канцелярии подразделялись на четыре отделения.

Первое отделение канцелярии с 1837 г. возглавлял вице-губернатор. Оно ведало вопросами обнародования законов, наблюдало за исполнением распоряжений губернатора и губернского правления, собирало сведения по административным, полицейским, судебным и финансовым вопросам, заведовало штатом чиновников в губернии, наградными и пенсионными делами, в его ведении находилась газета "Губернские ведомости".

Второе отделение заведовало основными делами губернского правления по "охранению порядка и общественного спокойствия" и распоряжалось полицией. В функции отделения входили и дела, связанные с ссылкой в Сибирь крепостных крестьян "дурного поведения" (с точки зрения помещиков), по просьбе их владельцев; к этой категории дел примыкали и распоряжения о сыске беглых крепостных, дезертиров из армии и т. п. Второе отделение осуществляло надзор за поднадзорными лицами на территории губернии, сообщая об их поведении в Третье отделение собственной его императорского величества канцелярии, содействовало местному духовенству в деле "охранения" веры, наблюдало за недопущением в губернии запрещенных книг, рукописей, занималось хозяйственными делами (дорожное, продовольственное, надзор за почтами, медицинскими учреждениями и т. п.).

Третье отделение связывало губернатора и губернское правление с местными судами, осуществляя надзор за судопроизводством, начиная с руководства следствием и кончая исполнением решений; в ведении этого отделения находились и местные тюрьмы. И, наконец, четвертое отделение канцелярии осуществляло связь администрации с финансово-хозяйственными органами, побуждая своими распорядительными действиями население платить налоги, недоимки, выполнять разные повинности.

Функции губернатора и губернского правления были обширны, и для усиления оперативности их деятельности в первую половину XIX в. был создан ряд коллегиальных и совещательных учреждений под председательством губернатора, носивших различные наименования: комитетов, комиссии или присутствии. По официальным сведениям, губернатор в 40-х годах, кроме губернского правления, присутствовал как председатель или член еще в 17 местных учреждениях. Личный состав этих учреждений был приблизительно одинаков: в качестве членов неизменно входили губернский предводитель дворянства, губернский прокурор, председатель казенной палаты, управляющий палатой государственных имуществ и ряд других должностных лиц губернии.

Важнейшими из этих учреждений в каждой губернии были: рекрутское присутствие (с 1831 г. - рекрутский комитет), статистический комитет, комиссии - народного продовольствия, строительная и дорожная, оспенный и холерный комитеты, комитет общественного здравия.

В 1838 г. во многих губернских городах России были созданы губернские комитеты о раскольниках, в состав которых входил губернатор, местный архиерей и жандармский штаб-офицер. Это были чисто полицейские органы борьбы с раскольниками, которые подвергались жестоким гонениям.

Порядок работы большинства этих учреждений был сессионный, а делопроизводство велось, как правило, в канцелярии губернского правления. Все эти документы, комиссии и присутствия несколько разгружали основной губернский административный аппарат от множества специальных дел.

Губернатору в каждой губернии подчинялись другие учреждения Министерства внутренних дел: межевые конторы, приказы общественного призрения, врачебные управы.

Обширная компетенция губернаторов отражалась в делопроизводстве. По сведениям Министерства внутренних дел, губернатор в 40-х годах ежегодно подписывал до 100 тыс. бумаг, или по 270 бумаг ежедневно. Если предположить, что на ознакомление с каждой бумагой затрачивалось по одной минуте, то ежедневно на одно подписание бумаг тратилось 4 1/2 часа. Естественно, что многие бумаги губернатор подписывал, не читая. В канцеляриях губернатора и губернского правления скапливались целые залежи дел, ожидавших губернаторской резолюции. Занимаясь различными злоупотреблениями, губернаторы сквозь пальцы смотрели на взяточничество и лихоимство чиновников. Назначенный в 20-х годах на должность симбирского губернатора Магницкий, вступая в должность, сказал собравшимся приветствовать его чиновникам: "Господа! Берите, но не дарите" (Д. Смирнов, Картинки нижегородского быта XIX в., Горький, 1948, стр. 11 - 12.). "Вообще вся губерния, - писал очевидец административного управления в Калужской губернии,- в 50-х годах представляла завоеванную страну, отданную на разграбление завоевателям" (Н. В. Сахаров, Калужские губернаторы, "Русский архив", 1916, № 1 - 3.).

Грубые и жестокие феодальные приемы управления особенно процветали в исполнительных инстанциях местного аппарата - полицейских учреждениях.

Во главе всей уездной полиции с 1775 г. стоял уездный капитан-исправник (в первую половину XIX в. он нередко назывался просто исправником), при котором находилось полицейское управление, называемое земским судом. Земский суд являлся основным полицейским органом в уезде: он исполнял все распоряжения губернатора, губернского правления и исправника. Кроме исправника, избираемого на три года местным дворянством, в состав земского суда входили 4 - 5 дворянских заседателей; с 30-х годов появились два заседателя и от государственных крестьян. Канцелярия земского суда возглавлялась секретарем и состояла из двух столов: исполнительного и следственного (предварительное следствие находилось в ведении полицейских органов).

До 30-х годов XIX в. уезд являлся самой мелкой административной единицей. Увеличение населения в уездах и рост крестьянских волнений вызвали необходимость разделения уездов на более дробные территориальные полицейские единицы. По "Положению" 3 июня 1837 г. учреждались станы. В каждый стан из кандидатов, избранных дворянством, губернатор назначал непосредственных исполнителей указаний губернских и уездных должностных лиц и учреждений - становых приставов. В осуществлении своих полицейских функций становой пристав опирался на сельскую выборную полицию удельных и государственных крестьян - сотских и десятских, а также на вотчинную полицию помещиков. Центром каждого стана являлось крупное село, местечко или заштатный город.

В городах "охрана тишины и порядка" возлагалась на отдельную от уездной городскую полицию, сохранявшую организационное устройство, данное еще полицейским "Уставом благочиния" 1782 г.

Управы благочиния, кроме чисто полицейских дел, заведовали и следственными делами: с 1808 г. в них появляются особые приставы следственных дел. При управе благочиния находились и гауптвахты - караульные помещения с особым арестным помещением, главным образом для военных и чиновников. Создавались при управах благочиния и долговые тюрьмы, в которые заключались, по решениям коммерческих судов, должники по искам кредиторов. Долговая тюрьма в Москве в просторечье называлась "ямой". По законам того времени несостоятельный должник содержался в ней до тех пор, пока кредиторам, засадившим его туда, не надоедало оплачивать его ежедневное содержание или пока родственники не расплачивались с долгами. Нередко упоминается долговая тюрьма в устах героев пьес А. Н. Островского - несостоятельных должников и "банкрутов".

В крупных городах России создавались адресные столы и конторы адресов, оказывавшие большую помощь местным полицейским органам.

Столицы подразделялись на территориальные "отделения", во главе каждого из них стоял полицеймейстер.

Основными полицейскими исполнительными учреждениями города оставались части. Здесь же по решениям судов и управы благочиния осуществлялись наказания (особенно телесные). Эти порки проводились в "частях" обычно по утрам. "Пороли, - вспоминал впоследствии московский чиновник-старожил Д. А. Ровинский, - всех без разбора: и крепостному лакею за то, что не покормил вовремя барынину собачку, всыплют сотню; и расфранченной барыниной камердинерше за то, что барин делает ей глазки, и той всыплют сотню: барыня-де особенно попросила частного пристава; никому не было спуску, да и не спрашивали даже, кто и в чем виноват, прислали поучить, значит, и виноват: стон и крики стояли в воздухе кругом часто целое утро" (А. Ф. Кони, На жизненном пути, т. 2, М., 1916, стр. 269.).

Каждая часть имела особое арестное помещение - "холодную", которая служила местом предварительного заключения задержанных полицией лиц. Особенно оживлялась каждая "холодная" во время рекрутских наборов, когда в нее толпами доставляли "для прохлаждения" рекрутов, буйно провожавших на Долгие годы или навсегда свою свободу.

При частях имелись "фонарные команды", зажигавшие на улицах наполненные конопляным маслом фонари.

Во главе полиции уездного города стоял городничий, яркий образ которого дал Н. В. Гоголь в своей бессмертной комедии "Ревизор".

Полицейское управление некоторых городов, имевших значительную прослойку буржуазии, втянутую во внешнюю торговлю, имело свою специфику. В них создавались градоначальства (Одесса, Таганрог, Еникале - Керчь, Измаил Феодосия). Территория градоначальства ограничивалась обыкновенно городом и его окрестностями. Градоначальники имели более широкие права, чем полицеймейстеры, и приравнивались к губернаторам. Им были подведомственны городское управление и полиция, надзор за торговлей и даже некоторые суды (например, коммерческие). Градоначальник подчинялся министру внутренних дел или генерал-губернатору.

Расширение полномочий местных административно-полицейских должностных лиц - градоначальников было вызвано тем, что правительство было заинтересовано в развитии этих торговых городов и брало их под свое "попечительство".

По уголовным законам крепостнической России полицейские органы осуществляли предварительное следствие.

Учитывая, что наиболее совершенным доказательством вины уголовные законы феодально-крепостнической России считали признания самого подсудимого, а все другие доказательства носили вспомогательный характер, полицейские учреждения делали все возможное, чтобы добиться "искреннего" показания. Нередко, не выдержав избиения и пыток при предварительном заключении, обвиняемые признавали себя виновными во всех преступлениях.

В показаниях сторон и их свидетелей на следствии законодательства того времени исходило из строго феодального сословного принципа. Статья 333 "Уголовного уложения" 15 августа 1845 г. гласила: "При равной степени достоверности законных свидетелей, в случае противоречия их, давать преимущество: 1) мужчине перед женщиной; 2) знатному перед незнатным; 3) ученому перед неученым; 4) духовному лицу перед светским".

К органам администрации и полиции на местах примыкали органы жандармерии, находившиеся в ведении Штаба корпуса жандармов и III отделения. По "Положению о корпусе жандармов" 28 апреля 1827 г. вся страна, за исключением Польши, земель Войска Донского и Кавказа, была разделена на пять (впоследствии восемь) жандармских округов. Во главе каждого округа стоял жандармский генерал. Округ делился на "отделения", охватывающие от одной до трех губерний; во главе каждого "отделения" стоял жандармский штаб-офицер. Так, первый жандармский округ (Петербургский) охватывал 10 губерний севера, северо-запада России и Прибалтики, а также Финляндию и имел четыре отделения. Польша и Кавказ составили отдельные жандармские округа.

В ведении жандармских генералов и штаб-офицеров находились жандармские части. Чины жандармерии предназначались для приведения в исполнение законов и приговоров суда, они посылались на поимку беглых крестьян и рекрутов, на преследование воров, корчемников, контрабандистов, на "рассеяние законом запрещенных скопищ" и на "усмирение буйства и восстановление нарушенного повиновения", для препровождения особо важных преступников и арестантов. Кроме того, жандармские чины находились на ярмарках, торжищах, церковных и народных празднествах, гуляньях, разного рода съездах, присутствовали на парадах, пожарах. Жандармские генералы и штаб-офицеры осуществляли также надзор за местным государственным аппаратом, докладывали в III отделение о настроении в местном "обществе" и среди крестьян.

Тюрьмы России в первую половину XIX в. были децентрализованы по разным ведомствам. Высшие политические тюрьмы (Петропавловская, Шлиссельбургская и Дюнемюндская крепости) находились в ведомстве III отделения. Синод имел духовные тюрьмы (например, на Соловках, в Суздале - Спасо-Ефимьевском монастыре).

Общеуголовные тюрьмы находились в ведомстве Министерства внутренних дел. В каждом губернском городе существовал местный губернский острог или замок, во главе которого стоял смотритель из полицейских чинов; ему в помощь действовали надзиратели из солдат-инвалидов; караульную службу в тюрьме осуществлял караульный офицер с небольшой командой. При управах благочиния и полицейских частях существовали тюремные и арестные помещения. В некоторых крупных городах создавались пересыльные тюрьмы. В Сибири складывается система каторжных тюрем, а по пути к ним - этапы и полуэтапы. К числу тюрем относились смирительные и работные дома. Подавляющее большинство этих тюрем размещалось в старых, сырых зданиях. Обычными явлениями были грязь, теснота, плохое питание, отсутствие медицинского обслуживания, тяжелый тюремный режим. Широкое распространение имело в тюрьмах помещение заключенных в цепях, рогатках, приковывание их к колодкам - "стульям" (тяжелые колодки). В тюрьмах нещадно били. Впрочем, царизм даже в тюрьмах строго сохранял сословное деление. Во всех тюрьмах существовали особые камеры для "благородных" заключенных, для которых существовал более облегченный режим, без посылки на работу и телесных наказаний.

"Чтобы знать, что такое русская тюрьма, русский суд и полиция,- писал А. И. Герцен,- для этого надо быть мужиком, дворовым, мастеровым или мещанином. Политических арестантов, которые большей частью принадлежат к дворянству, содержат строго, наказывают свирепо, но их судьба не идет ни в какое сравнение с судьбой бедных бородачей. С такими полиция не церемонится. К кому мужик или мастеровой пойдет потом жаловаться, где найдет суд?" (А. И. Герцен, Собрание сочинений в тридцати томах, т. VIII, М., 1956, стр. 192.). Произвол тюремной администрации фактически не знал границ.

Со второй четверти XIX в. предпринимаются попытки военизации тюрем. В 1823 г. были учреждены военно-арестантские роты для осуждения судами солдат и офицеров. Это были тюрьмы с жестоким каторжным режимом. Вскоре арестантские роты превратились в разновидность общих тюрем, что было закреплено в уставе об арестантских ротах 1842 г. "Арестантские роты гражданского ведомства", как назывались теперь эти тюрьмы, находились в ведении Главного управления путей сообщения и предназначались не только для осужденных солдат и офицеров, но и для гражданских лиц, крепостных крестьян, осужденных за "отыскание свободы", беглых бродяг, уголовных преступников и др.

В условиях общего кризиса крепостного строя и военизации государственного аппарата царскому правительству импонировал военный режим в тюрьмах: с военным начальством, военно-уголовными законами, с наказанием арестантов шпицрутенами и т. п. "Уложение о наказаниях уголовных и исправительных" 1845 г. выдвинуло арестантские роты на первое место среди всех других мест заключения. С этого времени они приобрели широкое распространение. В середине XIX в. в России насчитывалось до 55 арестантских рот. В 1845 - 1860 гг. ссылкой в арестантские роты наказывалось от 10 до 14 процентов всех заключенных.

Среднегодовое количество заключенных по всем тюрьмам России по далеко не полным данным исчислялось примерно в 300 тыс. человек.

Восстановленные в начале XIX в. сословные дворянские и городские органы с учреждением Министерства внутренних дел были переданы в его ведение. На протяжении первой половины XIX в. дворянские сословные органы не претерпели почти никаких изменений.

Органы местной дворянской корпорации имели решающее значение не только в сословных дворянских делах, но и в общем управлении всей губернии. Губернские дворянские собрания избирали уездных исправников и уездных судей, а также заседателей от дворян в различные полицейские и судебные учреждения. Уездные предводители дворянства являлись председателями уездных комитетов, комиссий и присутствий, а губернский предводитель дворянства - членом всех губернских комитетов, комиссий и присутствий.

Кризис феодального строя, возникновение в его недрах элементов капиталистической формации вызвали начало разложения сословных групп городского сословия, что отразилось и на судьбах городских сословных учреждений. Уже в первые десятилетия XIX в. городское депутатское собрание существовало только на бумаге, начали исчезать и фактически прекратили к 20-м годам свое существование общие городские думы; их члены использовались для отдельных поручений шестигласной думой. Возглавляемая городским головой шестигласная дума отражала всю неполноправность городских сословий в феодально-крепостнической России. Основная часть городских доходов тратилась на содержание административных и полицейских учреждений, тюрем, казарм и прочих правительственных учреждений. Для Москвы в начале XIX в. эта сумма составляла примерно 4/5 всех городских расходов, в то время как на благоустройство города затрачивалось менее 10%. Городским сословным органам были переданы и некоторые функции так называемой "торговой полиции", т. е. наблюдение за порядками на тортах, базарах и т. п. При шестигласной думе находились особые органы: торговая депутация, торговые смотрители, торговые и рядские старосты и т. п. На дело "благоустройства" города из городских доходов отпускались самые ничтожные суммы.

Вся жизнь мещанина, цехового ремесленника и даже купца была опутана назойливой опекой.

Полицейские учреждения зорко следили за выполнением норм, предусмотренных в различных уставах. В таких условиях всепоглощающего господства полиции и полицейских органов сам термин сословное "самоуправление" может быть принят очень условно.

Хозяйственную деятельность шестигласных дум опутывала подобная же назойливая опека губернатора. Приниженное положение шеститласной думы, низведенной до роли своеобразной хозяйственной канцелярии местных административных и полицейских учреждений, вызывало равнодушие городских сословий к службе в сословных учреждениях и уклонение от нее, что вынужден был констатировать Комитет министров еще в 20-х годах XIX в. В 1824 г. купцы 1-й и 2-й гильдий получили право отказываться от службы в сословных городских учреждениях; этого права не получили купцы 3-й гильдии, мещане и цеховые ремесленники.

Уже во второй четверти XIX в. городские сословия становятся искусственными группировками, переплетаясь с классами буржуазного общества. Все это продолжало отражаться на судьбах сословных учреждений, которые уже не могли скрепить разнородные группировки с различными, порой уже не сословными, а классовыми интересами.

Местные учреждения Министерства юстиции. До судебной реформы 1864 г. в России действовали суды, учрежденные в основном еще губернской реформой 1775 г. В начале XIX в. не были восстановлены как излишние расправы (верхние и нижние), губернские магистраты, и верхние земские суды. В каждой губернии сохранились общесословные суды - палата уголовного и палата гражданского суда, совестный суд и в столицах надворный суд; в каждом уезде действовал сословный (для дворян и крестьян) уездный суд; сохранились сословные суда и для городского сословия - магистраты, ратуши, а с начала XIX в. в крупных городах стали учреждаться коммерческие суды и совестные суды. За исключением сословных городских судов, во всех других судах России руководящую роль играли чиновники из дворян. Председатели палат, уездные и совестные судьи, часть заседателей в палатах, совестных и уездных судах выбирались дворянами; а остальные заседатели - купцами и государственными крестьянами; последние в судах выполняли обязанности обслуживающего персонала: рассыльных, сторожей, истопников; любой чиновник канцелярии суда мог послать такого крестьянского "заседателя" в лавочку за водкой.

Состав городских сословных судов избирался из городской верхушки. Важнейшими судами губернии оставались палаты уголовного и гражданского суда. При последних появились так называемые "крепостные отделения" для оформления всевозможных документов и актов: о продаже вотчин, купчих, доверенностей, духовных завещаний и пр.; здесь же оформлялись акты на продажу и покупку в обмен крепостных душ, совершаемые на территории губернии. Именно в этом отделении палаты гражданского суда оформлял "законно" свои темные дела по покупке крепостных "мертвых душ" небезызвестный герой поэмы Н. В. Гоголя "Мертвые души" - Чичиков.

Безрезультатность совестных судов привела во второй четверти века к их упадку, сокращению и фактическому прекращению деятельности. Это все вызвало полное упразднение совестных судов задолго до судебной реформы, еще в 1852 г.

Уездный суд являлся первой инстанцией для сравнительно мелких уголовных и гражданских дел всех сословий уезда, кроме городского (т. е. главным образом для крестьян и дворян); он окончательно разрешил иски на сумму ниже 30 руб., а также некоторые уголовные дела (о бродягах, беглых). Кроме собственно судебных дел, в ведении уездного суда разрешались и некоторые несудебные дела: хранились межевые книги и планы; уездный суд проводил ревизию ("свидетельство") уездного казначейства и т. п.; его крепостное отделение оформляло акты и документы в масштабе уезда. По некоторым категориям дел уездный суд даже принимал участие (вместе с полицией) в исполнении решения - он "вводил в имение" его законного владельца. Это действие уездного суда очень красочно описано в романе А. С. Пушкина "Дубровский".

Дела о торговой несостоятельности, вексельные и маклерские дела рассматривались в коммерческих судах. Первые коммерческие суды в России появились в 1808 г. на юге России. По решениям коммерческого суда несостоятельного должника заключали в долговую тюрьму. Существовали также различные ведомственные суды: военные, морские, лесные и горные аудиториаты, аудиториаты путей сообщения, суды духовной консистории и синода и т. п.

Для многомиллионного крепостного населения России существовал и еще один суд - суды самих помещиков, имевших право на личность крепостных.

Дореформенные суды в России являлись составными элементами феодально-крепостнического государства. Как и весь государственный строй крепостнической России, судоустройство и судопроизводство ее имели много черт грубого и неприкрытого произвола и насилия. Фактически судебная система России составляла придаток к администрации и полиции; роль администрации и полиции в деятельности судов была исключительно большой. На утверждение или "ревизию" генерал-губернатора или губернатора поступали все приговоры палаты уголовного суда и некоторые дела других судов. Судебное следствие проводилось органами уездной и городской полиции, а также особо назначенными губернаторами чиновниками.

В уголовном процессе России до судебной реформы 1864 г. по-прежнему господствовал следственный или инквизиционный процесс, базировавшийся на так называемой теории формальных доказательств.

Сам процесс протекал следующим образом. После следствия, проводимого в полицейском учреждении, материал каждого уголовного дела поступал в канцелярию суда, где секретарь и его помощники на основании этого материала изготовляли подробнейшую записку с содержанием "дела", с доводами сторон, справками и ссылками на законы. После составления такой записки стороны и их доверенные удостоверяли правильность фактов своими подписями ("учиняли рукоприкладство"). Краткое изложение-экстракт дела докладывался секретарем суда общему присутствию суда, заседавшему в особой комнате за присутственным столом с неизменным "зерцалом". Доступ сторон в эту "присутственную" комнату запрещался, и судьи рассматривали "дело", не видя в глаза ни одну из сторон. За время заседания присутствия (оно продолжалось обыкновенно 3 - 4 часа) рассматривалось по нескольку "дел".

Известный судебный деятель П. Н. Обнинский вспоминал впоследствии старый, дореформенный суд, давал картинку, остро выхваченную из самой жизни: "В канцелярии толпятся просители и шепчутся с чиновниками. Изредка седой вахмистр с медалями во всю грудь важно отворяет двери в "присутственную комнату", куда, сгорбившись и как-то робко избочась, прошмыгивает вицмундир с охапкой бумаг под мышкой; а в отворенную дверь вы видите красное сукно, блестящую золотую раму, такое же зерцало и вокруг него несколько неподвижно восседавших фигур с плешивыми головами, вплоть до ушей ушедшими в высокие, хомутовидные золотые воротники... Внушительно,- но вы тотчас же почему-то чувствуете, что это не более как какая-то никому не нужная, торжественная и мертвая декорация, а вся сила в том заваленном бумагами, залитом чернилами и засыпанном песком столике, у которого вы только что совещались со столоначальником, тем, что понес подписывать члену бумагу по вашему делу; вы чувствуете, что вся сила, вся суть, вся судьба вашего дела не там, откуда мелькнули вам золотые рамы, орлы и воротники, а в этом столоначальнике в засаленном вицмундире, с сизым, запачканным табаком носом, хищными глазками и пером за ухом; вы чувствуете, что подпись в этой парадной "присутственной комнате" ничего не прибавит и не убавит в том, что этот вершитель судеб наших написал на своем грязном столе" (А. Ф. Кони, На жизненном пути, т. 2, М., 1916, стр. 272 - 273.). Таким образом, это канцелярское оформление дела было решающим этапом дореформенного уголовного судопроизводства. Кроме столоначальника, огромное влияние на ход дела имел начальник канцелярии - секретарь, который, по выражению современника, "был вершителем дела: он писал материалы, а прочие члены если и являлись в суд, то только для подписи оных" (М. Н. Колмаков, Старый суд, "Русская старина", кн. 12, 1886, стр. 515.).

Решения судов могли обжаловаться в вышестоящие инстанции, вплоть до Сената. Независимо от сторон, "дела" часто передавались на "ревизию" в то или иное административное учреждение. Во всех случаях "дело" обрастало новыми записками; справками и т. п. документами, собранными через полицию. Впрочем, законы того времени создавали известные преграды для апелляционных жалоб лиц непривилегированных сословий. Их жалобы в Сенат подавались после исполнения приговора палаты уголовного суда. Если Сенат признавал жалобу неосновательной, то жалобщик подвергался дополнительным наказаниям (заключению в тюрьму или 60 ударам розгами). Городской бедняк, попадавший по приговору суда в работный дом, не имел права ни апеллировать, ни обжаловать.

Гражданский процесс отличался от уголовного лишь по форме, но покоился на тех же основах.

Обширное бумажное делопроизводство, множество ревизующих и апелляционных инстанций, запутанность самого процесса создавали волокиту в делах. Закон отводил на обмен бумагами истца и ответчика времени от 4 месяцев до 2 лет. Даже на "законном основании" на рассмотрение уголовного дела с апелляцией в одну только инстанцию полагалось более трех с половиной лет. А если считать, что на обжалование в последующей инстанции в форме апелляции отводилось столько же, то это "нормальное" апелляционное обжалование (предположим, из уездного суда в палату) требовало уже 37 месяцев, а с обжалованием из палаты в Сенат - уже 557г месяцев, или 4 года и 71/2 месяцев. Этот "нормальный" порядок судопроизводства замедлялся "ревизиями", а также дополнением различных бумаг, документов и новыми показаниями, к которым стороны прибегали нередко и для того, чтобы запутать дело.

Течение судебного процесса не могло ускорить даже указание самого царя. Так, в 1837 г. состоялось "высочайшее повеление" Николая I об удовлетворении претензий к казне купцов Авзера и Разовского, возникшее еще во время военной кампании с Наполеоном в 1806 - 1807 гг., когда эти купцы снабжали продовольствием госпитали в Белостоке; ссылаясь на непоступление сведений от некоторых провинциальных органов полиции (Балашовского и Кирсановского земских судов), Петербургский надворный суд тянул это дело до 1856 г.

Сословное неравенство крепостнической России, а также сама система организации аппарата порождали взяточничество в правительственных учреждениях.

Из уголовных дел к середине века только 12,5% всех приговоров кончалось полным обвинением. В остальных же случаях дело ограничивалось оставлением преступников "в подозрении" или "в сильном подозрении".

Произвол царской администрации и полиции особенно в провинции, сословная неполноправность и известная "беззащитность" представителей буржуазии в судах, взятки и незаконные поборы - все это выступало известным тормозом развития промышленности и торговли, не создавало прочных гарантий охранения буржуазной собственности.

Особенно тяжелым было в судах крепостнической России, разумеется, положение простого народа. По свидетельству современника-провинциала, в 40 - 50-х годах "не было во всем городе ни места, ни человека, у которого обиженный крестьянин мог бы найти для себя суд и защиту" (Карпов, Воспоминания, Академия, 1933, стр. 214.).

Ко времени отмены крепостного права судебная система России переживала глубокий кризис.

С образованием министерств прокуратура на местах была передана в ведомство Министерства юстиции; ее роль по-прежнему была ничтожной. В условиях феодально-крепостнического государства надзор за правительственным местным аппаратом сливался часто с управлением. Это слияние надзора с администрацией, суда с полицией было характерно для самодержавного крепостнического государства, когда угнетение помещиками-дворянами многомиллионных масс крестьян не прикрывалось никакими ширмами "законности" и проявлялось чаще всего в форме узаконенного произвола.

За взятки представители господствующих классов могли откупиться от любого преступления или ускорить разрешение дела в суде. Сам министр юстиции В. Панин однажды был вынужден дать взятку надсмотрщику Петербургского уездного суда для "ускорения" имущественного дела своей дочери.

Большим препятствием для ведения населением судебных дел было отсутствие института адвокатуры. Их заменяли так называемые "ходатаи по делам", которые оформляли документацию прощений и прочих документов, консультировали клиентов в законах, вступали в переговоры с чиновниками суда. Нередко такими "ходатаями" были изгнанные со службы чиновники.

К середине века судебная система России вызвала недовольство всех слоев населения. Даже господствующие классы населения высказывали недовольство медленностью и сложностью судопроизводства, неприкрытой грубостью всего судебного "процесса" и взяточничеством чиновников.

Основными местными учреждениями Министерства финансов в каждой губернии были казенная палата и уездные казначейства.

Казенная палата до 1845 г. возглавлялась вице-губернатором, а затем особо назначаемым председателем. В ведении полуколлегиального общего присутствия казенной палаты, состоявшего из назначаемых советников и асессоров, находилось разрешение дел, связанных с торгами на подряды.

В первую половину XIX в. в России было проведено пять ревизий: в 1811, 1815, 1833, 1850, 1857 гг. Все сведения о ревизиях в казенной палате хранились в хозяйственном отделении. Это отделение до 1838 г. управляло государственными крестьянами и государственными имуществами (кроме лесных). Управлением казенными лесами, чинами, местной лесной стражи, а также эксплуатацией лесов ведало лесное отделение.

В ведении отделения питейных сборов находился надзор за питейными откупами, за выдачей свидетельств на винокурение, а также заведование казенными питейными заведениями. Винные откупа были средством обогащения не только местной администрации, но и чиновников казенных палат.

Казначейское отделение заведовало уездными казначействами, а контрольное осуществляло внутренний формальный финансовый контроль - ревизию книг и годовых отчетов казначеев.

Реформа 1838 г. несколько сократила функции казенных палат. Из ведения палат были изъяты управление государственными имуществами и государственными крестьянами. Лесные отделения в казенных палатах были упразднены, а хозяйственные стали называться ревизскими. В некоторых палатах отделения питейных сборов и соляные были объединены в единое отделение по винной и соляной части, а иногда винное и соляное дело передавалось в ревизское отделение.

Находившиеся в ведении казенной палаты уездные казначейства ведали приемом, хранением денежных сборов и доходов и выдачей денежных сумм. Кроме того, они выдавали, по распоряжению местных властей, паспорта и подорожные и вели продажу всех видов гербовой бумаги (крепостная, заемная, для векселей и др.), а также аршинов.

В ведении Министерства финансов находились на местах горные и таможенные учреждения, а также местные органы коммерческого и мануфактурного советов (отделения Коммерческого совета и мануфактурные комитеты).

Местные учреждения Министерства государственных имуществ. "Учреждение об управлении государственными имуществами в губерниях" 30 апреля 1838 г. к двум существовавшим уже звеньям сословного управления, волостному и сельскому, добавляли еще два правительственных органа управления государственными крестьянами и имуществами - палату государственных имуществ (в каждой губернии или одна на несколько губерний) и окружное правление государственных имуществ (одно на несколько уездов). В каждой волости государственных крестьян в 1838 г. был учрежден сословный суд - волостная расправа.

Деятельность волостных и сельских крестьянских сословных органов была до мелочей регламентирована как "Учреждением об управлении государственных имуществ в губерниях" 30 апреля 1838 г., так и двумя "сельскими" уставами - полицейским и судебным 23 марта 1839 г.

Местные учреждения Министерства двора и уделов. Основными учреждениями дворцового ведомства на местах были учреждения созданного в 1797 г. департамента уделов. До 1808 г. это были удельные экспедиции в составе казенных палат, а с 1808 г. - удельные конторы и их отделения. В ведении удельных контор находились волостные и сельские учреждения удельных крестьян.

Местные учреждения и заведения Министерства народного просвещения. Система местных учреждений и заведений министерства была создана законодательством 1803 - 1804 гг. К началу XIX в. потребности правительственного аппарата, промышленности и торговли в грамотных кадрах заставили правительство создать систему учебных заведений. Законом 1803 г. в России были учреждены шесть учебных округов (Петербургский, Московский, Виленский, Дерптский, Харьковский и Казанский), по нескольку губерний в округе (например, Московский округ состоял из десяти губерний). Во главе учебного округа стоял попечитель, которому были подчинены университет и все другие учебные заведения округа. На попечителя возлагалось заведование учебными и хозяйственными делами учебных заведений округа, представление на утверждение министра, профессоров университета и директоров гимназий, отчетность о положении учебных заведений округа. В начале XIX в. в России были учреждены новые университеты в Вильно, Харькове, Казани и Дерпте (Созданный в начале века Главный педагогический институт в 1819 г, был преобразован в Петербургский университет.). Административная деятельность попечителя учебного округа была в начале XIX в. ограничена так называемой "университетской автономией", созданной уставами Московского, Харьковского, Казанского университетов 5 ноября 1804 г., которые вводили в университетах автономию профессорской коллегии. Состоявший из профессоров совет университета получил право выбирать ректора, деканов, инспектора, правление университета (хозяйственное управление); совет университета имел обширные административные, учебные и даже судебные права (университетский суд).

Эта "автономия" носила довольно ограниченный характер, так как ректор, профессора и преподаватели университета считались находящимися на государственной службе чиновниками (ректор в IV, профессора в VII - VIII, магистры в IX, кандидаты в XII классах "Табели о рангах"). В университетах России уставы 1804 г. создавали четыре отделения (вскоре названные факультетами): 1) нравственных и политических наук; 2) физических и математических наук; 3) врачебных и медицинских наук; 4) словесных наук.

Срок обучения в университете равнялся трем годам, но практически в первые десятилетия XIX в. в этот срок мало кто оканчивал - большинство завершало обучение в четыре года. По окончании университета студенты получали в зависимости от успехов на выпускных экзаменах степень кандидата, а при меньших баллах - действительного студента.

Университетские уставы начала XIX в. делали университеты органами управления учебными заведениями округа. Одновременно 5 ноября 1804 г. был издан "Устав учебных заведений, подведомственных университетам", по которому впервые в России создавалась сеть учебных заведений, носящих всесословный характер: четырехклассная гимназия во главе с директором; двухклассное уездное училище во главе со смотрителем и одногодичное приходское училище. Средними и низшими учебными заведениями губернии заведовал директор училищ, избираемый университетским советом и ему подчиненный; он наблюдал за педагогическим персоналом, следил за его "благонамеренностью", снабжал учебные заведения пособиями и программами и т. п. Между приходским, уездным училищами и гимназиями, а также университетами устанавливалась преемственность. Приходские и уездные училища давали начальные знания в чтении, письме арифметике, истории, литературе, естествознании, большое количество часов отводилось преподавателю "закона божьего".

Учебный план гимназии страдал чрезмерной перегрузкой. Кроме общеобразовательных предметов и иностранных языков (новых и древних), здесь изучались в первом классе - логика, во втором - психология и этика, в третьем - эстетика, а в четвертом - естественное право, политэкономия, коммерция и технология.

Создание общесословной школы натолкнулось на глухое недовольство значительной части провинциального дворянства, которое засыпало правительство просьбами и ходатайствами о создании казенных (при гимназиях) и частных благородных пансионов для детей дворян.

В первые же два десятилетия XIX в. в России был создан ряд привилегированных учебных заведений - лицеев. Некоторые из этих лицеев по программе были близки к гимназиям (Нежинский лицей графа Безбородко), другие занимали промежуточное положение между гимназией и университетом (Ришельевский лицей в Одессе, Демидовский лицей в Ярославле), а созданный в 1810 г. Царскосельский лицей за шесть лет обучения давал права трех факультетов университета (кроме медицинского); этот лицей являлся привилегированным учебным заведением для подготовки кадров высших чиновников страны (его воспитанники при поступлении на гражданскую службу получали чин от XIV до IX класса "Табели о рангах"). В числе 30 учащихся первого выпуска лицея находились великий русский поэт А. С. Пушкин, его друзья - поэт А. А. Дельвиг, поэт и декабрист В. К. Кюхельбекер, декабрист И. И. Пущин. Из учащихся этого выпуска вышел ряд крупных царских чиновников - статс-секретарь, государственный секретарь, главноуправляющий Второго отделения граф М. А. Корф, министр иностранных дел и канцлер А. М. Горчаков.

Создание лицеев, а также установление ряда законов, запрещавших обучение крепостных в учебных заведениях и ограничивавших обучение в гимназиях детей лиц непривилегированных сословий, свело так называемую "всесословность школы" этого времени к нулю. Крепостное право было препятствием для распространения просвещения. По идее реформы 1803 - 1804 гг. каждый крупный город должен иметь университет, губернский - гимназию, уездный - уездные училища, и даже села - приходские училища. В действительности же к 1825 г. из 553 штатных (т. е. губернских и уездных) городов России 131 город не имел ни одной школы. В селах, как правило, школ не существовало. Многие губернские города не имели гимназий.

Принятый вскоре после подавления восстания декабристов новый устав гимназии и училищ уездных и приходских 8 декабря 1828 г. сохранял трехстепенность школ, но в основу школьной системы положил сословность. "Приходские училища,- заявил министр А. С. Шишков,- должны существовать у нас для крестьян, мещан и промышленников низшего класса; уездные училища - для купечества, обер-офицерских детей и дворян; гимназии - преимущественно для дворян..."

Таким образом, каждое из звеньев школьной системы предназначалось для обучения детей отдельных сословий, делалось изолированным звеном обучения.

По новому уставу директор гимназии и всех училищ получал большие права над учебными заведениями губернии. Для надзора за преподаванием и "нравственной" частью в гимназии учреждалась должность инспектора. При директоре гимназии создавался официальный совет гимназии. Господствующий класс ревниво следил за направлением образования в школах того времени, не доверяя надзору органов Министерства народного просвещения. На каждые три года дворянство губернии выбирало почетного попечителя гимназии. Усилен был надзор и за частными учебными заведениями. В 1833 г. в каждом учебном округе была создана должность инспектора частных учебных заведений. 25 июня 1835 г. было издано новое положение об учебных округах, сущность которого заключалась в передаче всех обязанностей по управлению учебными заведениями в руки попечителя учебного округа; университеты превратились в чисто учебные заведения. В каждом учебном округе в помощь попечителю создавались совет попечителя и должность инспектора казенных училищ.

Принятый 26 июля 1835 г. новый университетский устав сводил на нет университетскую автономию, увеличивая в университете права попечителя округа; он назначал инспектора, ему подчинялось правление университета; право университетского суда было упразднено. Уставом была установлена новая система факультетов: юридический, филологический, физико-математический и медицинский. Университетский устав 1835 г. был распространен на все университеты России (в том числе с некоторыми ограничениями и на Дерптский университет). Для учрежденного в 1842 г. Киевского университета был принят особый устав, ограничивавший выборность деканов, устанавливавший назначение части профессоров министром просвещения. В 1848 г. был приравнен к университетам и Лазаревский институт восточных языков. В 1848 - 1849 гг. проводится ряд ограничений университетов в России и особенно ограничение притока разночинцев в университеты.

Особенности управления национальными окраинами. Осуществление политики колониальной эксплуатации и национального угнетения нерусских народов национальных окраин России требовали от царизма иных, чем в центральных (так называемых "великорусских") губерниях, методов управления, а следовательно, и иной организации этого управления. В первую половину XIX в. "особенная" система управления окраинами России достигла своего расцвета. Эта система характеризовалась "особенным характером административно-территориального деления (наместничества в царстве Польском с 1815 г., на Кавказе - с 1844 - 1845 гг., генерал-губернаторства в Прибалтике, Оренбургском крае, Западной и Восточной Сибири и т. д.; на окраинах встречались и более мелкие, "особенные" территориальные единицы: области, округа, магалы и т. д.) и наличием "особенных" специфических, нередко только для данной окраины, учреждений и должностных лиц. В наместничествах, краях и генерал-губернаторствах военные и гражданские функции управления почти всегда сливались; в одних учреждениях объединялись нередко различные функции (административно-полицейские, финансовые и пр.).

Специфика управления отдельными национальными окраинами в первой половине XIX в. определялась местными задачами царизма. Например, на Кавказе она была вызвана частыми войнами с Турцией и Персией и почти постоянным состоянием войны с борющимися за свою независимость горскими народами, в Польше - необходимостью укрепления западных границ и угрозой восстания и т. п. "Местные" задачи военного подавления национальных окраин требовали предоставления администрации этих окраин довольно широкой самостоятельности в действиях, известной "независимости" от центральных, а порой и высших правительственных учреждений.

На многих окраинах России царизм осуществлял управление, опираясь на местную феодальную или родоплеменную верхушку, привлекая ее в отдельные, чаще всего низовые звенья местного управления, полиции и суда.

К началу XIX в. Сибирь представляла собой одно генерал-губернаторство, разделенное на три губернии: Тобольскую, Томскую и Якутскую.

Увеличение сибирского населения, возрастание значения Сибири как места ссылки, социально-экономические сдвиги в развитии нерусских народов - все это вызывало необходимость организации более сложной и гибкой системы управления Сибирью. Непосредственным толчком к реформе сибирского управления послужили грандиозные злоупотребления сибирской администрации. В них царизм усмотрел подрыв своего авторитета на окраинах. Сибирским генерал-губернатором был назначен М. Сперанский; ему же поручалось провести ревизию всей сибирской администрации. Сперанским было проведено некоторое обновление личного состава чиновников. Ревизией были сняты с постов до 700 сибирских чиновников, правда, под суд попали только 48 человек. Отдан был под суд и даже сибирский генерал-губернатор И. Б. Пестель, но Сенат оправдал его. Одновременно была подготовлена реформа всех звеньев сибирского управления, осуществленная в июле 1822 г. рядом разработанных под руководством Сперанского законодательных актов.

В январе 1822 г. Сибирь была разделена на два генерал-губернаторства: Западносибирское и Восточносибирское. В состав первого из них с центром в Тобольске вошли Тобольская и Томская губернии и Омская область, а второго - с центром в Иркутске - Иркутская и Енисейская губернии и Якутская область, а также Охотское и Камчатское приморское и Троицко-Савское пограничное управления.

По реформе 1822 г. во главе генерал-губернаторства стоял генерал-губернатор, наделенный обширнейшими административными, хозяйственными, финансовыми и судебными полномочиями. Его деятельность контролировалась советом из назначенных царем чиновников.

В каждой губернии администрация возглавлялась губернатором, при котором действовал совещательный совет. Губернатор управлял губернией с помощью губернского правления. В губернии действовали казенная палата и губернский суд.

Губернии подразделялись на округа. Во главе управления округом стоял окружной начальник, при котором был совещательный окружной совет из чиновников округа".

Полицией округа заведовал земский исправник, возглавлявший земский суд. Кроме того, в каждом округе были окружной суд и окружное казенное управление; в городах полицией заведовал городничий. Личный состав всех этих учреждений был назначаемым. Хозяйственное управление города осуществлялось сословной думой, состоявшей из головы и двух-трех заседателей. В малолюдных городах управление было проще и состояло из городничего и выборного старосты. Для русского сельского населения Сибири было установлено волостное и сельское управление, существовавшее у государственных крестьян Европейской России.

Области Сибири отличались от губерний тем, что на их территории находились постоянные и регулярные войска (казаки); поэтому областной начальник был одновременно главой и гражданского и военного управлений. В каждой области существовали соответствующие губернским учреждения: областные советы, правление, суд и казенная палата. Окружные учреждения в областях были те же, что и в округах губерний.

Реформа 1822 г. упорядочила препровождение в Сибирь ссыльных и их размещение. На территории Сибири была учреждена 61 этап-тюрьма для ночлега и дневок на пути пешего следования арестантов; этот термин впоследствии стал применяться и к расстоянию между двумя пунктами-этапами и в отношении самой партии арестантов с сопровождавшим ее конвоем. Каждую партию закованных в кандалы и цепи арестантов в 60 - 100 человек от отправного пункта и до конечного пути сопровождала этапная команда из сибирских казаков. Система этапов Сибири послужила образцом для организации этапов во всей России.

В Тобольске в 1822 г. был учрежден подчиненный губернатору Приказ о ссыльных - центральный приемный распределительный и учетный пункт для арестантов, ссылаемых в Сибирь на поселение и каторгу (До 1822 г. эти функции выполняло "Присутствие по колодничьей части" в Тюмени, учрежденное еще в XVIII в.). При губернских и областных правлениях существовали местные приемные, распределительные и учетные пункты - экспедиции о ссыльных.

Со времени подавления восстания декабристов большое значение приобрела Иркутская губерния, ставшая центром каторжных тюрем. В Чите, Усолье, на Николаевском, Петровском, Нерчинском и Александровском заводах для размещения декабристов были построены каторжные тюрьмы; труд декабристов, а впоследствии и петрашевцев использовался на соляных, винокуренных заводах, серебро-свинцовых рудниках и других предприятиях. Особое значение приобрела расположенная между реками Шилкой и Аргунью Нерчинская каторга - группа предприятий, обслуживаемых трудом крепостных. В нее входили Нерчинский и Александровский заводы, рудники Кадая, Акатуя и др. Во главе Нерчинской каторги стоял комендант. Впоследствии центр каторги был переведен на Александровский завод - большое село с серебро-свинцовым заводом и тюрьмой. Со второй четверти XIX в. Сибирь делается местом массовой ссылки.

Основная масса каторжан и поселенцев размещалась на территории Восточно-Сибирского генерал-губернаторства.

Реформа 1822 г. изменила и усложнила систему управления нерусскими народами Сибири. "Устав о инородцах" подразделил нерусские народы Сибири на три категории: бродячих, кочевых и оседлых. Для бродячих народов, стоявших на низкой ступени развития (это были охотничьи и оленеводческие народы Крайнего Севера), сохранилась сложившаяся ранее система взаимоотношений царской администрации с местной родоплеменной верхушкой ("князьцами", "старостами"). Для оседлого нерусского населения вводилась волостная система.

Наибольшее внимание "устав" уделил "кочевым" народам (бурятам, якутам, хакасам, остякам, вогулам, эвенкам). Разложение родоплеменных отношений вызвало выделение у этих народов феодальной верхушки (тойоны у якутов, нойоны, тайши, зайсанги и шуленги у бурят, тайшины у остяков и т. д.). Феодальные основы общественного строя у этих народов сохраняли еще патриархальные формы общественных отношений. Все эти феодалы хотя и захватили лучшие для земледелия и кочевья земли у своих родственников, но продолжали считаться главами-, "родоначальниками" и мотивировали все свои действия "интересами" рода.

Система управления этими народами имела три звена: степная дума (не повсеместно, а только в округах, населенных бурятами, хакасами и частично на юге якутами), инородная управа и родовое управление.

Низовое звено этой системы - родовое управление учреждалось на каждое стойбище, улус или род, имевший не менее 15 семей. Оно состояло из старосты и помощника, выбранных из "почетных и лучших родовичей" или просто передававших эти должности по наследству.

Каждая инородная управа создавалась на несколько улусов или стойбищ и представляла собой полицейское, хозяйственно-финансовое и даже судебное учреждение. Она исполняла предписания начальства: разбирала мелкие судебные дела и исполняла судебные приговоры, проводила раскладку ясака и других налогов, а также натуральных повинностей, осуществляла сбор недоимок и т. д. Инородную управу составляли голова и несколько заседателей, избираемых на три года. Эти "выборы" носили чисто формальный характер и зависели всецело от утверждения губернатора или областного начальника. Во второй четверти XIX в. головами были представители местной феодальной верхушки; инородная управа имела свое делопроизводство и подчинялась непосредственно окружному начальству.

Для бурятов, хакасов и несколько позднее южных якутов (с 1827 г.) были учреждены промежуточные между инородными управами и окружным начальством административно-хозяйственные инстанции - степные думы. В состав этих учреждений входили представители местной знати. На степные думы возлагались задачи по учету населения на предмет обложения податями, раскладка налогов. Степные думы имели и некоторые черты сословных органов. Заседавшая в них феодальная верхушка имела право ходатайствовать перед вышестоящим начальством о "нуждах" всего местного нерусского населения. Состав степной думы (главный родоначальник и заседатели) утверждался восточносибирским генерал-губернатором.

Особый устав в 1822 г. устанавливал систему управления "сибирскими киргизами" (фактически казахами, проживавшими на территории Омской области). Это был "средний жуз" (по терминологии царских законов, "средняя орда") казахов; он охватывал несколько округов. Каждый округ состоял из 15 - 20 волостей, волость - из 10 - 12 аулов, а аул - из 50 - 70 кибиток.

Управление и суд в округе над казахами осуществлял окружной приказ, состоявший из председателя - старшего султана (ага-султан), избираемого волостными султанами на три года, двух русских заседателей, назначенных областным начальником и двух заседателей из "почетных киргизов" (биев) по выбору. Окружной приказ имел канцелярию и переводчиков. Во главе волости стоял наследственный султан, а аул возглавлялся старшиной, избираемым казахами и утверждаемым окружным приказом на три года.

Реформы управления Сибирью в 1822 г. упрочили положение местной администрации, которая в осуществлении колониальной эксплуатации местного населения опиралась на родоплеменную и феодальную верхушку сибирских народов.

В первую половину XIX в. Кавказ представлял пеструю картину отличных друг от друга в социально-экономическом, политическом и культурном отношении областей. Время и форма присоединения этих областей к России были также различны. Все это и определяло многообразие форм управления, сложившихся на Кавказе. Управление на Северном Кавказе было сравнительно близким к общероссийскому. В административном отношении Северный Кавказ всегда управлялся из центра всего края - Тифлиса.

В Закавказье в процессе присоединения к России отдельных областей сложилось несколько систем управления.

В 1801 г. состоялось добровольное присоединение к России Грузии. В 1802 г. последовало "учреждение" управления Грузией, во главе которой был поставлен главнокомандующий Грузии (он же и командир Отдельного грузинского корпуса).

Первым главнокомандующим в Грузии был генерал из знатного грузинского рода князь П. Д. Цицианов (1803 - 1806).

По проведенной при Цицианове административной реформе главнокомандующий являлся председателем Верховного Грузинского правительства; экспедиции этого "правительства" заменяли губернское правление и палаты (казенную, уголовного и гражданского суда).

В каждом уезде Грузии была создана управа земской полиции и уездный суд; их возглавлял окружной начальник. Кое-где сохранялась существовавшая еще до присоединения должность моуравов, назначаемых из грузинских дворян. В городах существовали коменданты из русских офицеров, а их помощники - полицеймейстеры - из грузинских дворян. В городах разрешалось учреждать магистраты.

В судах наряду с русскими законами разрешалось применять местные грузинские законы и обычаи.

В первое же десятилетие XIX в. была присоединена к России значительная часть современного Азербайджана. Все завоеванные земли были разделены на несколько провинций, во главе которых были поставлены коменданты из офицеров.

Система комендантского управления создавала своеобразный военно-административный режим. Комендантские управления, кроме административно-полицейских прав, имели значительные судебные права (вплоть до применения смертной казни). Провинции подразделялись на магалы, во главе которых стояли магальные наибы из местных феодалов, сохранивших верность России.

Из присоединенных к России в 1828 г. Эриванского и Нахичеванского ханств была образована Армянская область. Управляющие ею областной начальник и областное правление имели широкие административные, финансовые и судебные функции. Область подразделялась на округа, а округа на магалы. В округа назначались окружные начальники, а в магалы - наибы (последние из местных армянских дворян).

Ряд феодальных, ранее независимых владений - княжеств в Закавказье (особенно в западной части), - получили своеобразную "автономию". Они сохранили бывших феодальных владетелей - князей под надзором особых комендантов из русских офицеров.

Постепенное освоение Кавказа вызвало среди высшей бюрократии во второй четверти стремление к распространению на Кавказе общих учреждений России, существовавших во внутренних губерниях. Особой комиссией сенатора Гана была подготовлена к 10 апреля 1840 г. реформа Кавказского управления, по которой в губерниях и уездах учреждались общие для России местные учреждения, а местные феодалы были отстранены от участия в управлении и заменены русскими чиновниками.

Непосредственные военные действия на Кавказе, жалобы отстраненных от участия в управлении местных дворян вызвали восстановление многих элементов самостоятельности кавказской администрации и специфики кавказских учреждений. Особый "Комитет водворения в Закавказском крае прочного устройства" и шестое отделение Собственной его императорского величества канцелярии подготовили введение на Кавказе наместничества. Учреждение наместничества на Кавказе в ноябре 1844 г. совпало с решающим этапом борьбы царизма против народов Чечни и Дагестана, создавших в борьбе за свою независимость довольно прочное государственное образование (имамат Шамиля).

При наместнике Кавказа (первым наместником был князь М. С. Воронцов) к концу 1846 г. оформился аппарат управления: совет и канцелярия наместника. Совет наместника состоял из назначаемых царем чиновников, губернаторов Кавказа, и выполнял функции надзора за всем аппаратом управления и суда на Кавказе, разрешал все вопросы, связанные с применением законов. Наместнику подчинялись начальники жандармского округа и округа путей сообщения. Возглавлявший каждую губернию военный губернатор управлял не только военными учреждениями и воинскими частями, но заведовал и гражданской частью. В губерниях существовали губернские правления, губернские суды с заседателями из дворян и купцов; кое-где были учреждены казенные палаты и палаты государственных имуществ. В каждом уезде полицейскими, хозяйственными и судебными делами ведал уездный начальник; в участках полицейско-судебные функции имели участковые начальники. В городах сохранялось прежнее полицейское устройство. В аппарат управления и суда в Закавказье были широко привлечены грузинские и армянские дворяне.

На вторую половину 50-х годов падает завершение борьбы с государством Шамиля на Кавказе. В связи с этим при наместнике А. И. Барятинском происходит значительное усиление военного и гражданского административного аппарата на Кавказе. В 1856 г. Отдельный кавказский корпус был преобразован в Кавказскую армию с большим аппаратом (Главный штаб во главе с начальником и ряд управлений). В 1859 г. канцелярия наместника была преобразована в Главное управление наместника, состоявшее из пяти своеобразных "министерств", называемых "департаментами": общих дел (заведовало личным составом чиновников, почтами, строительными, медицинскими и учебными делами), судебный, финансовый, государственных имуществ, контрольный; при наместнике существовала даже особая дипломатическая канцелярия.

Концентрация крупных вооруженных сил и укрепление военного и административного аппарата на Кавказе дали возможность царизму расправиться с национально-освободительным движением горцев Чечни и Дагестана и завершить к началу 60-х годов завоевание Кавказа. С этого времени самостоятельность кавказской администрации стала постепенно ограничиваться.

Созданное в 1815 г. в составе России царство (или королевство) Польское имело автономию, закрепленную в конституции. Эта конституция устанавливала неразрывную связь "царства" с Россией и царствующей в ней династией.

Император России являлся одновременно и королем (или царем) Польши и управлял ею через наместника, назначаемого из членов царской фамилии (впоследствии и из наиболее доверенных сановников). Законодательную власть в царстве осуществлял сейм; состоявший из двух палат: Сената с назначаемым царем составом и посольской избы; состав последней избирался дворянами на местных дворянских собраниях - сеймиках, а также представителями городских общин. Сейм обновлялся в течение шести лет по третям состава и собирался на заседания раз в два года. Административные функции в "царстве" осуществляли действующий под представительством наместника Государственный совет, а также шесть министерств (внутренних дел, юстиции, финансов, духовных дел, просвещения, военное).

Царство подразделялось на восемь воеводств, - а те - на поветы. Воевода в каждом воеводстве возглавлял правительственную воеводскую комиссию и выборный воеводский совет. Поветы управлялись поветовыми старостами. Низшей территориальной единицей была гмина - всесословная волость; гминный сход возглавлялся войтом - местным помещиком. Во всех звеньях администрации, суда и полиции руководящая роль принадлежала польским помещикам. Вся конституция 1815 г. была проникнута духом шляхетской сословности.

С первых же лет существования конституции царизм стал ограничивать политическую автономию Польши, а после восстания 1830 - 1831 гг. пошел на ее фактическое упразднение. В 1832 г. проводится реформа управления Польши, по которой сейм и Государственный совет были упразднены. Управление царством осуществлял наместник с помощью совета управления и заменивших министерства комиссий. Воеводства были вскоре переименованы в губернии, а советы в уезды.

Польская армия была упразднена. На территории "царства" и прилегающих к нему губерний Украины и Белоруссии была размещена после подавления восстания 1830 - 1831 гг. первая так называемая "действующая армия", обширный аппарат которой (Главный штаб и управления) возглавлял наместник Польши (главнокомандующий армией). На территории царства был установлен жестокий военно-полицейский режим.

В первую половину XIX в. в трех прибалтийских губерниях, объединенных нередко в единое "Остзейское" или Прибалтийское генерал-губернаторство, сохранилась в основном система сословных органов дворянства и городов, сложившаяся еще в XVI - XVII вв.

На протяжении всей первой половины XIX в. прибалтийские помещики, бароны ревниво отстаивали закостенелость сословного "ландштата", позволявшую им осуществлять эксплуатацию и держать в повиновении формально свободных прибалтийских крестьян. За сохранение этих старинных привилегий и органов прибалтийские бароны верно служили царизму во всех звеньях бюрократической иерархии.

Довольно значительную автономию имела присоединенная к России в 1809 г. (как великое княжество) Финляндия.

В первой половине XIX в. сохранялись некоторые особенности в управлении Бессарабской области (до 1828 г.), Астраханской губернии и областей с казачьим населением.