ГЛАВА VIII. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ ПОРЕФОРМЕННОГО ПЕРИОДА (1861 - 1904). ПЕРВЫЙ ШАГ ПО ПУТИ К БУРЖУАЗНОЙ МОНАРХИИ

После крестьянской реформы 1861 г. начался период капиталистического развития России. Он выражался в быстром росте капиталистических форм промышленности, в развитии капитализма в сельском хозяйстве, в процессах расслоения крестьянства и превращения барщинного помещичьего хозяйства в капиталистическое, усилении рыночных капиталистических отношений, чему немало способствовало появление более совершенных путей сообщения - железных дорог.

В феврале 1855 г. умершего Николая I на престоле сменил его сын Александр II (1855 - 1881). Революционная ситуация 1859 - 1861 гг., движение революционной демократии, общественный подъем в стране вынудили правящие верхи в период его правления пойти на уступки - дать крестьянскую реформу в 1861 г., а вслед за ней ряд буржуазных реформ в 60 - 70-х годах. Разработка и проведение буржуазных реформ происходили в условиях борьбы правительственных группировок сторонников и противников этих преобразований. Сторонники реформ возглавлялись братом царя великим князем Константином Николаевичем; в эту группу "константиновцев" (как ее негласно называли в бюрократических кругах) входили: министр народного просвещения А. В. Головнин, товарищ министра внутренних дел Н. А. Милютин, его брат - военный министр граф Д. А. Милютин, министр финансов М. X. Рейтерн, государственный контролер В. А. Татаринов и др. В группу противников всяких реформ входили: главный начальник III отделения шеф жандармов князь В. А. Долгоруков и сменивший его в 1866 г. граф П. А. Шувалов, министр юстиции граф В. П. Панин, министр двора граф В. Ф. Адлерберг, двоюродный брат царя принц П. Г. Ольденбургский и др.

Эта борьба либеральной и консервативной бюрократии являлась отражением общей борьбы вокруг реформ в среде господствующих классов, группировок либералов и консерваторов, которую В. И. Ленин считал борьбой внутри лагеря помещиков, борьбой "исключительно из-за меры и формы уступок", необходимых для сохранения помещичьей собственности и основ самодержавия (См. В И. Ленин, Сочинения, т. 17, стр. 96.). Сам царь Александр II, по выражению современника, "шел то вправо, то влево, беспрестанно меняя свое направление" (П. В. Долгоруков, Петербургские очерки, М., 1934, стр. 105.). Особенно возросли эти колебания царя после 1866 г.

Буржуазные реформы 60 - 70-х годов расширили права местных учреждений, ввели выборность некоторых второстепенных органов местного хозяйственного управления (земские и городские учреждения) и даже суда (мировые судьи), сократили в известных пределах открытый и грубый произвол царских чиновников в полиции, суде, цензуре, просвещении. Эти реформы были буржуазными преобразованиями, так как они учитывали интересы буржуазной собственности, создавали благоприятные условия для развития торговли, промышленности и кредита.

Характеризуя "эпоху реформ" 60 - 70-х годов, В. И. Ленин писал: "Если бросить общий взгляд на изменение всего уклада российского государства в 1861-м году, то необходимо признать, что это изменение было шагом по пути превращения феодальной монархии в буржуазную монархию. Это верно не только с экономической, но и с политической точки зрения. Достаточно вспомнить характер реформы в области суда, управления, местного самоуправления и т. п. реформ, последовавших за крестьянской реформой 1861-го года, - чтобы убедиться в правильности этого положения" (В. И. Ленин, Сочинения, т, 17. стр. 88.).

Все буржуазные преобразования 60 - 70-х годов были непоследовательны и половинчаты. Вынужденным для царизма характером этих реформ объясняется то, что эти реформы вводились очень медленно.

Несмотря на буржуазные реформы, Россия оставалась абсолютной монархией с неограниченным самодержавным монархом - императором во главе. В России и после 1861 г. сохранились основные дореформенные высшие, центральные и даже местные учреждения (особенно органы администрации и полиции) с дворянами-чиновниками. Сохранились и основы дореформенного права. Одним из основных уголовных законов продолжало оставаться "Уложение о наказаниях уголовных и исправительных" 1845 г. Дореформенный государственный аппарат и право были только приспособлены к новым социально-экономическим условиям.

Реформы 60 - 70-х годов укрепили правительственный аппарат самодержавной России, позволили царизму отбить атаку новой революционной ситуации в 1879 - 1880 гг. В 80-х годах царизм переходит к "разнузданной, невероятно бессмысленной и зверской реакции", главным деятелем которой был сам царь Александр III (1881 - 1894), сменивший убитого народовольцами 1 марта 1881 г. отца - Александра II.

В 80 - 90-х годах проводится целая полоса контрреформ, которые частично ликвидировали некоторые наиболее последовательные буржуазные преобразования, вернули часть дореформенных порядков. Царизм пытался проводить этот реакционный курс и в начале правления последнего царя России - Николая II (1894 - 1917).

Напуганная размахом революционного движения (особенно рабочего движения), буржуазия охотно соглашается на эти реакционные мероприятия, и в дальнейшем эти реакционные тенденции во внутренней политике царизма конца XIX - начала XX в. совпадают с усилением реакционности буржуазии со времени вступления России в империализм.

Нарастание нового революционного кризиса в начале XX в. царизм пытался предотвратить усилением полицейского гнета, распространением различных стадий "исключительного" положения и внесудебных форм расправы, расширением деятельности Департамента полиции, жандармских управлений и охранных отделений, в насаждении провокаций (зубатовщина, гапоновщина) в политических партиях, привлечением к делу "охранения тишины и спокойствия" армии.

В деятельности государственных учреждений России накануне первой революции сохранялись формализм, обширное бумажное делопроизводство, полная бесконтрольность царского чиновничества. Вот как характеризовал в начале XX в. всесилие царской бюрократии и полиции В. И. Ленин: "Ни в одной стране нет такого множества чиновников, как в России. И чиновники эти стоят над безгласным народом, как темный лес... Армия чиновников, которые народом не выбраны и не обязаны давать ответ народу, соткала густую паутину, и в этой паутине люди бьются, как мухи. Царское самодержавие есть самодержавие чиновников.

Царское самодержавие есть крепостная зависимость народа от чиновников и больше всего от полиции. Царское самодержавие есть самодержавие полиции..." (В. И. Ленин, Сочинения, т, 6, стр. 334.).

Весь политический строй России с самодержавием и огромным карательным аппаратом полиции, жандармерии, администрации, суда и армии оказался бессильным предотвратить первую русскую революцию.

Высшие государственные учреждения. Из высших государственных учреждений сохранились Государственный совет, Собственная его императорского величества канцелярия, Комитет министров, Сенат, Синод, ряд комитетов и канцелярий. В 1861 г. было создано и еще одно высшее учреждение - Совет министров.

Государственный совет сохранял значение высшего законосовещательного учреждения и старое организационное устройство. Особенно велика была роль его в подготовке и проведении буржуазных реформ 60 - 70-х годов. В условии "кризиса верхов" царизм нуждался в коллективном мнении представителей высшей бюрократии. Вместе со специально созданными комитетами и комиссиями активное участие в разработке всех законопроектов буржуазных реформ принимала государственная канцелярия. Законопроекты поступали на обсуждение в департаменты, а затем в общее собрание Государственного совета.

Для устранения разрыва между обсуждением законопроектов, их редактированием и составлением сборников законов с 1882 г. в Государственном совете была сосредоточена и кодификация законов: в 1882 - 1894 гг. в кодификационном отделе, а с 1894 г. в отделении свода законов государственной канцелярии (Третье издание "Полного собрания законов" (1881 - 1913), а также издания "Свода законов", начиная с 16-томного изд. 1892 г., были предприняты уже в аппарате Государственного совета.).

Созданный в 1900 г. департамент промышленности, торговли и наук был тесно связан с "заботами" самодержавного государства о "нуждах" русской буржуазии, проводя через общее собрание Государственного совета законодательное оформление капиталистической деятельности банков, акционерных обществ, компаний и пр.

Государственный совет и в пореформенной России не был единственной законосовещательной инстанцией. Многие законопроекты поступали на утверждение царя, минуя Государственный совет, через Комитет и Совет министров, через Военный и Адмиралтейский советы, Синод и т. д., а также в форме "высочайших повелений" по "всеподданнейшим докладам".

В годы политической реакции 80-х годов роль Государственного совета несколько падает за счет возрастания значения Комитета министров. Царь Александр III при разработке предпочитал обсуждение реакционных законопроектов в более узком кругу доверенных высших чиновников - Комитете министров.

Несмотря на это, Государственный совет оставался важным звеном в системе государственного аппарата царской России. Роль этого учреждения подчеркивалась тем, что во главе его в пореформенное время стояли великие князья: Константин (1865 - 1881) и Михаил (1881 - 1905) Николаевичи.

По характеру своей деятельности тесно примыкала к Государственному совету Комиссия прошений. В 1895 г. она была преобразована в Канцелярию по принятию прошений, на высочайшее имя подаваемых. Через это учреждение представители господствующих классов осуществляли право законодательной инициативы.

К Государственному совету по составу, делопроизводству и характеру деятельности были близки так называемые "высшие комитеты", из которых первое место занимал Главный комитет по крестьянскому делу.

Сделав 30 марта 1856 г. перед предводителями московского дворянства известное заявление о необходимости освободить крестьян и о том, что "гораздо лучше, чтобы это произошло свыше, нежели снизу", Александр II первоначально решил проводить рассмотрение этого вопроса также тайно, как это проводилось еще при Николае I. 3 января 1857 г. "для обсуждения мер по устройству быта помещичьих крестьян" был создан специальный Секретный комитет под председательством самого царя. В состав этого комитета вошли 11 высших чиновников России. Подавляющее большинство этих сановников были крепостниками - противниками крестьянской реформы. При таком составе деятельность комитета была, естественно, безрезультатной.

После того как правительству удалось добиться согласия дворянства ряда губерний приступить к разработке проектов отмены крепостного права, оно опубликовало "высочайшие" рескрипты на имя виленского генерал-губернатора Назимова (20 ноября 1897 г.) и петербургского графа Игнатьева (5 декабря 1897 г.) с разрешением дворянству литовских и петербургской губерний создавать дворянские комитеты. С этого времени дворянские комитеты стали создаваться во всех губерниях России, где было поместное землевладение. Поэтому правительству пришлось отказаться от секретности и сделать подготовку крестьянской реформы предметом гласности. 16 февраля 1858 г. Секретный комитет был переименован в Главный комитет по крестьянскому делу, председателем которого был назначен граф А. Ф. Орлов, а затем великий князь Константин Николаевич. Наиболее активным членом этого комитета был Я. И. Ростовцев.

В начале марта "для обсуждения и обработки" всех дел, связанных с подготовкой реформы, был создан земский отдел Центрального статистического комитета Министерства внутренних дел; его председателем был товарищ министра (вначале А. И. Левшин, а затем Н. А. Милютин). Одним из наиболее активных деятелей отдела был либерально настроенный чиновник Я. А. Соловьев.

Рассмотрением материалов, подготовленных дворянскими комитетами, и составлением проектов реформ занималось созданное в ведении Главного комитета в марте 1859 г. учреждение под названием "Редакционные комиссии". В числе членов этого комитета были как чиновники, так и "эксперты" от помещиков. Председателем "комиссии" был назначен Я. И. Ростовцев, а после его смерти в феврале 1860 г. - ярый крепостник, крупный помещик В. Н. Панин; в составе комиссии находились Н. А. Милютин и Я. И. Соловьев.

К осени 1860 г. редакционные комиссии подготовили проекты "Положений" о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости (общее, об устройстве дворовых, о выкупе, о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях, ряд местных положений: по великороссийским, украинским губерниям и т. д.). 10 октября 1860 г. Редакционные комиссии передали эти просьбы в Главный комитет, где они обсуждались и дополнялись до 14 января, а затем поступили сразу в общее собрание Государственного совета, обсуждавшее их с 28 января по 17 февраля. "Дальнейшее ожидание, - заявил Александр II, открывая заседание Государственного совета, - может только еще более возбудить страсти и повести к вредным и бедственным последствиям для всего государства вообще и для помещиков в особенности... Вы убедитесь, что все, что можно было сделать для ограждения выгод помещиков, - сделано". Но Государственный совет внес в проекты ряд реакционных поправок (в том числе о "дарственном наделе").

19 февраля 1861 г. Главный комитет по крестьянскому делу был преобразован в постоянно действующий Главный комитет об устройстве сельского состояния, созданный для наблюдения за проведением крестьянской реформы и обсуждением связанных с ней законопроектов и административных мероприятий (в частности, по борьбе с крестьянскими волнениями). Комитет был упразднен в 1882 г., когда в основном крестьянская реформа была завершена.

Из других высших комитетов пореформенной России необходимо отметить Западный комитет (1864 - 1865) - чрезвычайный орган для проведения мероприятий по ликвидации последствия польского восстания (переселение участников восстания во внутренние губернии России, "обрусение" западных губерний и пр.), а также комитеты, связанные с железнодорожной политикой царского правительства - Комитет железных дорог (1859 - 1874) и Комитет Сибирской железной дороги (1892 - 1905).

Вся деятельность Комитета министров после крестьянской реформы 1861 г. была направлена на укрепление и охранение господствующих позиций дворянства в экономике и самодержавном государстве, на поощрение капиталистической промышленности и торговли.

В обширную компетенцию Комитета министров входили разного рода административные дела, начиная от дел по "охранению общественного спокойствия и безопасности" и надзора за деятельностью губернаторов и генерал-губернаторов и кончая рассмотрением дел по устройству железных дорог и образованию акционерных обществ.

И в пореформенное время Комитет министров выступает как орган охраны существующего строя в стране.

С наступления курса политической реакции роль этого учреждения возросла. Большая часть политических мероприятий периода 80-х годов обсуждалась в Комитете министров, а не в Государственном совете (Положение 14 августа 1881 г. о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия, временные правила о мерах относительно периодической печати, Положение о полицейском надзоре и временные правила о евреях 1882 г. и др.). На протяжении четверти века Комитет министров отменял или продлевал действие Положения о мерах по охранению государственного порядка и общественного спокойствия на территории отдельных местностей России.

Постепенно возросла роль Комитета министров по управлению национальными окраинами. В Комитет министров были переданы дела упраздненных Сибирского (в 1864 г.) и Кавказского (в 1882 г.) комитетов.

Комитет министров выступал как орган, закрепляющий законодательно и в административном порядке капиталистическую деятельность в России. Через Комитет министров проходит множество уставов акционерных обществ, компаний, банков, положений о биржах и т. д. С 60-х годов в Комитете министров утверждаются представления и предписания министра путей сообщения по разрешению на постройку железных дорог.

На пост председателя Комитета министров назначались очень опытные чиновники, занимавшие не раз министерские и прочие высокие посты. В числе председателей Комитета министров в пореформенной России были граф Д. Н. Блудов (1861 - 1864), князь П. П. Гагарин (1864 - 1872), граф П. Н. Игнатьев (1872 - 1879), граф П. А. Валуев (1879 - 1881), граф М. Х. Рейтерн (1881 - 1887), Н. X. Бунге (1887 - 1895), С. Ю. Витте (1903 - 1905).

К началу XX в. Комитет министров сохранял характер совещания близких к царю высших сановников по административным делам.

Нарастание революционной ситуации в России и начало разработки буржуазных реформ в конце 50-х годов потребовали сплочения бюрократических сил страны. Загруженный массой административных дел Комитет министров не мог осуществлять координацию деятельности отдельных ведомств и министерств. Поэтому в конце 1857 г. неофициально, а 12 ноября 1861 г. уже в законодательном порядке был создан новый правительственный орган - Совет министров, который состоял из министров, главноуправляющих, председателей Комитета министров и Государственного совета и ряда близких к царю лиц. Председателем Совета министров был сам царь, ему же принадлежало право выносить на рассмотрение совета все вопросы. В отличие от Комитета министров, в ведении которого сохранились текущие административные дела, Совет министров рассматривал и обсуждал мероприятия общегосударственного значения. В Совет министров поступали материалы и заключения о работе отдельных комиссий, комитетов и учреждений, разрабатывающих законопроекты буржуазных реформ, а также сведения о распоряжениях отдельных ведомств, требовавшие общего согласованного мнения. На рассмотрение Совета министров выносились годовые отчеты министров, а также их "всеподданнейшие" доклады царю с предложением преобразований и реформ. На заседании 13 сентября 1862 г. председатель особой следственной комиссии князь А. Ф. Голицын докладывал о мероприятиях по борьбе с революционным движением. Большинство буржуазных реформ 60-х годов (особенно государственного контроля, цензурная, земская, военная) обсуждалось на заседаниях Совета министров. Некоторые из рассматриваемых в Совете мероприятий сразу же утверждались царем и получали силу закона (так называемых "высочайших повелений"), а другие передавались в специальные совещания и комитеты для дальнейшей разработки. Делопроизводство Совета министров руководилось управляющим делами Комитета министров; с этим учреждением у Совета была тесная ведомственная связь.

Расцвет деятельности Совета министров падает на 58 - 62-е годы, т. е. время революционной ситуации, движения разночинной интеллигенции, крестьянских волнений, разработки и начала осуществления крестьянской реформы, подготовки других буржуазных реформ.

По мере проведения буржуазных реформ и укрепления самодержавно-бюрократического аппарата России роль Совета министров начинает падать. В 70-х годах его заседания собирались очень редко, а с 1882 г. прекратились вообще.

На предпоследнем заседании Совета министров, собранном Александром III, через неделю после события 1 марта, заново рассматривались проекты "конституции" Лорис-Меликова об учреждении законосовещательных комиссий из чиновников и общественных деятелей. Мнения членов Совета разделились: после речей в защиту проектов военного министра Д. А. Милютина, министра финансов А. А. Абазы и самого М. Т. Лорис-Меликова с резкой реакционной речью выступил обер-прокурор синода К. П. Победоносцев, заявивший, что "в России хотят ввести конституцию, и если не сразу, то, по крайней мере сделать к ней первый шаг" (Е. А. Перетц, Дневник (1880 - 1883), М. - Л., 1927, стр. 38 - 40.)... Речь Победоносцева содержала решительное осуждение буржуазных реформ; она похоронила проекты Лорис-Меликова и сделалась программой правительственной деятельности в период политической реакции.

Последнее заседание Совета министров состоялось 11 декабря 1882 г. В последующие годы, до 1905 г., Совет министров не созывался, хотя официально он и не был упразднен.

Собственная его императорского величества канцелярия продолжала играть большую роль в системе государственного аппарата царской России и после 1861 г. Буржуазные реформы почти не коснулись этого учреждения, и оно сохранило дореформенную обособленность, функции и устройства (четыре отделения).

Довольно активной была в 60 - 70-х годах деятельность второго отделения канцелярии. В 1862 г. было установлено, что всякий законопроект, подлежащий внесению из министерства в Государственный совет, должен предварительно рассматриваться во Втором отделении. Это сделало Второе отделение важнейшим звеном в законодательной деятельности государственного аппарата России. Второе отделение принимало участие в разработке многих буржуазных реформ: оно не только редактировало законопроекты и составляло на них отзывы, но иногда и само составляло проекты предполагаемых реформ (например, устав уголовного судопроизводства).

Второе отделение проводило и текущую работу по изданию томов второго "Полного собрания законов" и переизданию отдельных томов "Свода законов".

Сближение с аппаратом Государственного совета уже в 60-х годах ставило вопрос об объединении вопросов редактирования и обсуждения законопроектов и кодификации законов в составе Государственного совета. Законом 1882 г. Второе отделение было упразднено, а его дела были переданы в Государственный совет.

В 60 - 70-х годах продолжало сохранять свое огромное значение в государственном аппарате России III отделение Собственной его императорского величества канцелярии - орган политического сыска и следствия.

В пореформенное время распределение дел между экспедициями отделения несколько изменилось. В первой экспедиции теперь рассматривались вопросы, связанные с оскорблением царя и членов его семьи, а также велись следствия по государственным преступлениям; вторая - собирала сведения о религиозных сектах, изобретениях, усовершенствованиях, культурно-просветительных, экономических и страховых обществах, о фальшивомонетчиках, т. е. заведовала разнородным кругом дел, не носящих политического характера; здесь же ведался и штат чиновников III отделения. Сильно изменились функции 3-й экспедиции - из органа наблюдения за проживающими в России иностранцами (контрразведка) экспедиция превратилась в важную составную часть III отделения; здесь велась борьба с массовым движением крестьян, наблюдение за общественным и революционным движением, за деятельностью революционных организаций, общественным мнением, преступлениями, давались распоряжения о высылке под надзор полиции, ссылке на поселения, заключения в крепость. В этой экспедиции составлялись обозрения общественно-политической жизни страны. Существовавшая до 1872 г. 4-я экспедиция сохраняла так же, как и вторая, разнородные дела (сбор сведений о пожарах, грабежах, убийствах и прочих происшествиях в государстве), а также сведения о "видах на продовольствие жителей", о ходе торговли, вела борьбу с контрабандой, собирала материалы о злоупотреблениях местных властей, о "беспорядках в городах" (рабочее движение). Дела 5-й экспедиции (драматическая цензура) в 1865 г. поступали в Главное управление по делам печати Министерства внутренних дел. III отделение располагало довольно ограниченным штатом чиновников. Даже к моменту упразднения оно насчитывало только 73 чиновника. Исполнительным органом III отделения оставался аппарат Корпуса жандармов.

В 60 - 70-х годах на посту начальника III отделения и шефа жандармов находились доверенные царские генералы: В. А. Долгоруков (1856 - 1866). П. А. Шувалов (1866 - 1874), А. Л. Потапов (1874 - 1876), Н. В. Мезенцев (1876 - 1878), А. Р. Дрентельн (1878 - 1880).

Борьба революционеров 60 - 70-х годов усилила деятельность III отделения и Отдельного корпуса жандармов. После 1861 г. их внимание все чаще и чаще привлекает надзор за рабочим движением (2-я и 4-я экспедиции).

Аппарат III отделения жестоко обрушился на отстаивавших интересы народных масс революционных демократов. В 1861 - 1862 гг. по России прокатилась волна арестов. 21 мая 1862 г. в Петербурге была учреждена "Следственная комиссия по делам о распространении революционных воззваний" во главе с князем А. Ф. Голицыным, председателем многих комиссий по политическим делам; А. И. Герцен называл его за жестокость "отборнейшим инквизитором" (А. И. Герцен, Собрание сочинений в тридцати томах, т. VIII, М., 1956, стр. 204.). К осени следственная комиссия разбирала дела 112 лиц. Комиссия явилась вспомогательным органом III отделения. Материалы этой комиссии послужили основой для ряда политических процессов в пятом и шестом департаментах Сената в 60-х годах; с ее помощью III отделение расправилось с виднейшими деятелями революционной демократии - поэтом М. И. Михайловым, публицистом Н. В. Шелгуновым, литературным критиком Д. И. Писаревым, литературным сотрудником журнала "Современник" В. Обручевым, видным деятелем тайной организации Н. Серно-Соловьевичем и др. Арестован был 7 июля 1862 г. и Н. Г. Чернышевский. Поскольку революционная деятельность Н. Г. Чернышевского была хорошо законспирирована, правительство не имело формальных данных на арест. Это признавало само III отделение. Шеф жандармов в своем докладе царю писал: "Юридических фактов к обвинению Чернышевского в составлении возмутительных воззваний и в возбуждении враждебных чувств к правительству в III отделении не имеется. Но он подозревается в том на основании тех данных, которые поступили о нем в III отделение совершенно частным путем" ("Красный архив", 1928, т. 29, стр. 176.). III отделение и следственная комиссия пошли на прямой подлог и лжесвидетельство. Отставной корнет В. Костомаров составил два подложных документа, изобличавших Н. Г. Чернышевского, как автора прокламации "К барским крестьянам". Эти подложные "доказательства", сфабрикованные под руководством управляющего III отделением А. Л. Потапова и председателя следственной комиссии А. В. Голицына, и были положены пятым департаментом Сената в основание обвинительного приговора по делу Н. Г. Чернышевского.

Особенно возросла роль III отделения в системе государственного аппарата после первого покушения на Александра II члена кружка ишутинцев Д. В. Каракозова 4 апреля 1866 г. По стране прокатилась очередная волна арестов среди революционно настроенной молодежи. Журналы "Современник" и "Русское слово" были запрещены. Пост главного начальника III отделения и шефа жандармов занял генерал П. А. Шувалов, который в последующие годы оказывал решающее влияние на направление внутренней политики, проводил жесточайшие репрессии, возглавлял в правительстве группировку реакционных чиновников - противников буржуазных реформ. Современники называли этого всесильного первого советника царя "Петром IV" и "вторым Аракчеевым". Известный поэт Ф. И. Тютчев в эпиграмме на П. А. Шувалова в 1867 г. писал:

 Над Россией распростертой 
 Встал внезапною грозой 
 Петр, по прозвищу четвертый, 
 Аракчеев же второй. 

Проводимый Шуваловым курс внутренней политики не привел к "успокоению" страны; это подорвало к нему доверие царя. В 1874 г. Шувалов был назначен послом в Лондон. Пост главы III отделения и Корпуса жандармов занял генерал А. Л. Потапов.

В 70-х годах III отделение стало центром, руководящим производством дознаний по деятельности народников. Эта текущая бурная деятельность по рассмотрению дознаний и подготовке материалов по массовым политическим процессам не позволила III отделению заниматься разработкой общих мер по борьбе с "крамолой".

Летом 1878 г. под председательством умного и энергичного чиновника, статс-секретаря и министра государственных имуществ П. А. Валуева было создано "Особое совещание" для изыскания мер и лучшей охраны спокойствия и безопасности в империи"; в состав этого межведомственного органа вошли шеф жандармов генерал Н. В. Мезенцев и министры: внутренних дел - Л. С. Маков, юстиции - З. Н. Набоков и военный - Д. А. Милютин. Задача этого совещания заключалась в обсуждении "тех мер, которые необходимо принять, дабы остановить развитие зла, столь вредного для государственного порядка" (В. Богучарский, Активное народничество семидесятых годов М., 1912, стр. 338.).

События опередили подготавливаемые Особым совещанием мероприятия. Через неделю, 4 августа 1878 г., главный начальник III отделения и шеф жандармов Мезенцев был убит народовольцем С. Кравчинским.

Особое совещание разработало обширную программу действий всего правительственного аппарата по усилению полиции, надзору за печатью, университетами, школами, а также разработке реакционных мероприятий по этим вопросам. Эта программа обсуждалась на трех заседаниях Комитета министров летом. 1879 г. Комитет министров и царь одобрили предлагаемые меры.

После взрыва в Зимнем дворце, произведенного народовольцем С. Халтуриным 5 февраля 1880 г., наследник престола великий князь Александр Александрович (будущий Александр III) предложил создать Верховную следственную комиссию с диктаторскими полномочиями. После некоторого колебания царь дал распоряжение председателю Особого совещания графу П. А. Валуеву подготовить записку с кратким изложением основ этой комиссии. 12 февраля последовал указ о создании "Верховной распорядительной комиссии по охране государственного порядка и общественного спокойствия" из 9 членов (В их числе были обер-прокурор Синода и воспитатель наследника престола К. П. Победоносцев и управляющий III отделением генерал П. А. Черевин.). Главным начальником ее был назначен генерал М. Т. Лорис-Меликов.

В ведение комиссии поступало производство всех политических следствий в столице и Петербургском военном округе и верховный надзор за политическим следствием во всей стране. Вскоре, 3 - 4 марта, Верховной распорядительной комиссии были "временно" подчинены III отделение Собственной его императорского величества канцелярии и Отдельный корпус жандармов. В делах политического следствия комиссии подчинялись временные генерал-губернаторы и Министерство юстиции, все местные власти должны были оказывать "содействие".

Комиссия собиралась на заседаниях редко (их было всего пять), а в остальном члены ее использовались главным начальником для отдельных поручений. Таким образом, комиссия являлась только ширмой, прикрывавшей единоличную диктатуру ее главного начальника, генерала М. Т. Лорис-Меликова.

Основное внимание Верховной распорядительной комиссии было обращено на осуществление быстрого разбора всех политических дел, разгрузку столичных тюрем, ускорение судебного рассмотрения дел или административной расправы с частью арестованных, установление надзора и т. п. Подавляющее большинство этих дел Лорис-Меликов рассматривал лично. В отношении к революционерам главный начальник Верховной распорядительной комиссии проявлял жестокость и нетерпимость.

Одновременно с политикой осуществления быстрой расправы с революционерами Лорис-Меликов заигрывал с либеральными деятелями, давал обещания о некотором расширении прав земства.

К июлю - августу 1880 г. быстрый разбор дел по государственным преступлениям и наказаниям участников был завершен. Диктатура Лорис-Меликова подстегнула все полицейские и карательные органы, заставила их действовать более энергично и дружно.

В докладе царю 26 июля 1880 г. Лорис-Меликов отмечал, что ввиду выполнения Верховной распорядительной комиссией своей основной задачи на будущее охрану государства и общественного спокойствия "следует сосредоточить в Министерстве внутренних дел, которое могло бы продолжить дело подлежащей закрытию Верховной распорядительной комиссии" (ЦГИАМ, ф. 569, т. 1, д. 64, лл, 11 - 12.).

Эта мысль получила законченное завершение в докладной записке Лорис-Меликова царю о преобразовании полиции 1 августа 1880 г.; в ней предлагалась централизация общей и политической полиции (жандармерии) в ведении Министерства внутренних дел с ликвидацией III отделения. Само упразднение этого, ставшего одиозным учреждения могло успокоить либеральное "общество", с которым заигрывал диктатор Лорис-Меликов. 6 августа 1880 г. Верховная распорядительная комиссия была закрыта; III отделение Собственной его императорского величества канцелярии было ликвидировано, а ее дела объединены с делами бывшего в аппарате Министерства внутренних дел департамента полиции исполнительной, с образованием департамента государственной полиции Министерства внутренних дел (с 1881 г. просто Департамента полиции). На министра внутренних дел возлагалось заведование Корпусом жандармов на правах шефа корпуса. Это объединение политической и общей полиции было подготовлено связью и параллелизмом их работы, наблюдаемым уже с 60-х годов XIX в. в деле борьбы с революционным движением. Первым министром внутренних дел, наследовавшим все права главного начальника Верховной распорядительной комиссии был М. Т. Лорис-Меликов.

В 60 - 70-х годах Четвертое отделение Собственной его императорского величества канцелярии сохраняло старые порядки и устройство. 12 августа 1880 г. оно было преобразовано в самостоятельное высшее учреждение - Собственную его императорского величества канцелярию по учреждениям императрицы Марии.

О размерах сильно раздуваемой в официальной пропаганде царской благотворительности свидетельствует то, что в 1881 г. во всех учебных заведениях этого ведомства (около 100) обучалось всего 20 500 человек. Столь же мизерной была и медицинская благотворительность этого ведомства.

В 1882 г. обсуждение законопроектов и кодификация были объединены в Государственном совете; в связи с этим Второе отделение Собственной его императорского величества канцелярии упразднялось. Оставшееся в составе канцелярии Первое отделение законом 22 февраля 1882 г. стало именоваться Собственной его императорского величества канцелярией, с сохранением за ней роли канцелярии царя по многим вопросам. Особенно возросла роль канцелярии по заведованию личным составом чиновников (назначение, увольнение высших чиновников, наградные дела и др.). В условиях усиления классовой борьбы в России к концу XIX в. такая централизация заведования личным составом высшей бюрократии и наградного дела явилась попыткой укрепить правительственный аппарат, улучшить и поднять авторитет правительственных наград, усилить служебное рвение чиновников.

Более четкое разделение дел по ведомствам, некоторая децентрализация распорядительной и исполнительной деятельности, усиление системы местных учреждений и как следствие всего - укрепление государственного аппарата, проведенные в период буржуазных реформ, повлекли за собой сокращение роли Собственной его императорского величества канцелярии как чрезвычайного высшего правительственного учреждения.

В пореформенной России Правительствующий сенат сохранил свое старое значение высшего органа суда и надзора. Значительные изменения, которые произошли в структуре, функциях и деятельности Сената, были тесно связаны с судебной буржуазной реформой 1864 г. Еще 29 сентября 1862 г. царем были утверждены "Основные начала преобразования судной части в России", подготовленные специальной комиссией при государственной канцелярии.

Другая комиссия подготовила проекты судебных уставов, которые, пройдя ряд бюрократических инстанций, были утверждены царем 20 ноября 1864 г. Эти судебные уставы вводили в России буржуазные принципы судоустройства и судопроизводства.

Высшими апелляционными инстанциями стали судебные палаты и уездные съезды мировых судей. Поэтому необходимость в существовании апелляционных департаментов Сената отпала. По мере распространения судебных уставов на отдельные губернии России закрывались те департаменты, которые являлись высшей апелляционной инстанцией для местных судов этих губерний.

За период с 1872 по 1888 г. последовательно были закрыты московские (6, 7, 8-й), варшавские (9, 10-й) 2-й и 3-й департаменты Сената. Таким образом, к концу века из апелляционных департаментов Сената сохранились только 4-й и 5-й, которые 2 июня 1898 г. были объединены вместе с межевым в единый судебный департамент, единственный апелляционный департамент для сохранившихся кое-где старых судов, а также для межевых дел.

Большое значение в пореформенном Сенате приобрели открытые в 1866 г. кассационные департаменты (уголовный и гражданский), которые рассматривали жалобы и протесты на решения местных судов, отменяли эти решения в том случае, если было замечено нарушение форм судопроизводства. Каждый кассационный департамент, "не решая дел по существу", наблюдал "за охранением точной силы закона и за единообразным его исполнением всеми судебными установлениями империи". На должность сенаторов в эти департаменты назначались наиболее опытные чиновники из прокуратуры.

Сам процесс подачи кассационной жалобы показан в романе Л. Н. Толстого "Воскресение". Через несколько дней после решения по делу Масловой, осужденной петербургским окружным судом на четыре года каторги, князь Нехлюдов явился к адвокату Фонарику, который заявил, что "хороших поводов к кассации нет, но все-таки попытаться кассировать можно", и составил кассационную жалобу в уголовный кассационный департамент, указав на целые четыре нарушения форм судопроизводства (См. Л. Н. Толстой, Собрание сочинений в четырнадцати томах, т 13 М., 1953, стр. 158 - 160.).

За первым департаментом и после судебной реформы оставался очень широкий круг дел. Исходящие от первого и других департаментов Сената эти знаменитые "толкования" законов давали возможность царскому правительству изменить любой закон, если замечалось его "вредное" для господствующих классов действие, дать судам такое направление работ, которое отвечало бы классовым интересам дворян и буржуазии. Через первый департамент Сенат занимался также восстановлением нарушенных прав учреждений, лиц, сословий, выступая не только защитником прав господствующих классов, но и охранителем тех искусственных сословных перегородок, которые ломало развитие капитализма в России.

Первый департамент осуществлял и надзор за местным управлением и судом. За пореформенный период было проведено 18 сенаторских ревизий, из которых особое значение имели ревизии 1880 - 1882 гг.; они проводились по новой инструкции, разработанной в 1880 г. под руководством М. Т. Лорис-Меликова. В отличие от устарелой инструкции 1819 г. она предусматривала всестороннее обследование сенаторами местных учреждений всех ведомств и рекомендовала сенаторам обращать внимание не только на деятельность местного аппарата, но и "настроение умов", степень распространения революционных учений и "влияния их на общественную и народную жизнь" (И. Блинов, Отношения Сената к местным учреждениям в XIX в., Спб., 1911, стр. 239.).

Осуществлял первый департамент и функцию "обнародования" законов. С 1863 г. несколько раз в неделю Сенатом издавались "Собрания узаконений и распоряжений правительства", которые рассылались затем в виде небольших брошюр первым департаментом по всем высшим центральным и местным учреждениям России. Каждый законодательный акт становился законом для той или другой местности со дня получения его местным губернским правлением.

В 1884 г. на месте упраздненного (в 1877 г.) второго апелляционного департамента Сената возник одноименный департамент с совершенно иными функциями. Этот департамент наследовал некоторые функции закрытого еще в 1882 г. Главного комитета по устройству сельского состояния по надзору за выполнением законов о крестьянах. Новый департамент в бюрократических кругах нередко именовали "крестьянским", так как он являлся органом надзора и высшего суда для крестьянских волостных и сельских сословных учреждений и органов правительственно-дворянского надзора за ними. Этот департамент принимал и рассматривал жалобы на губернские по крестьянским делам присутствия и губернские присутствия по хозяйственному и поземельному устройству крестьян, по личным, имущественным и общинным вопросам крестьян.

"Крестьянский" департамент Сената фактически являлся плотиной для жалоб и прошений пореформенных крестьян, надеющихся обращением в высший орган "правосудия" царской России найти удовлетворение или облегчение своих земельных нужд, добиться отмены несправедливых решений чиновничье-дворянских присутствий по крестьянским делам.

С начала разночинного периода в истории революционного движения в России участились политические процессы. В 60-х годах царизм наспех приспособил к ведению политических процессов пятый (уголовный) департамент Сената. Именно здесь состоялись процессы поэта-революционера М. И. Михайлова (1861), В. Н. Обручева (1862); дело крупнейшего русского литературного критика и революционного демократа Д. И. Писарева, П. Баллода и других революционеров (1864), дело Н. Серно-Соловьевича, М. Налбандяна и др. (так называемый процесс 32-х в 1863 - 1864 гг.), процесс великого русского революционного демократа Н. Г. Чернышевского (1863 - 1864 гг.) и др.

Старый громоздкий аппарат Сената не был способен к осуществлению быстрой и гибкой судебной расправы с революционерами. Рост числа политических процессов создавал необходимость полного обособления этих дел от уголовных и ускорения рассмотрения их. Для пресечения всякого сочувствия к осужденным революционерам и поднятия авторитета политического суда нужно было ввести в рассмотрение политических дел некоторые буржуазные принципы судопроизводства, создать мнение его беспристрастности, связи только с "личными убеждениями судей".

По судебным уставам 20 ноября 1864 г. Сенат в области судебной деятельности превратился в кассационный орган, и все дела о государственных преступлениях должны были рассматриваться в судебных палатах с участием сословных представителей.

В июле - августе 1871 г. в особом присутствии петербургской судебной палаты происходил наиболее массовый после дела петрашевцев судебный процесс 84 "нечаевцев" - в большинстве своем студентов Петербурга и Москвы, обвиняемых в "противоправительственной пропаганде и заговоре, направленном к ниспровержению установленного в государстве правительства". Публичность, гласность и состязательный характер процесса вызвали огромный общественный резонанс и способствовали усилению революционных настроений среди передовой молодежи того времени. Хотя царизм и жестоко расправился с рядом обвиняемых по этому процессу (до 15 лет каторги), но установить попытки вызвать восстание ему не удалось. Первое же использование нового порядка судопроизводства для ведения политического процесса закончилось неудачно. Это признал сам Александр II, который по докладу товарища министра Эссена о приговоре по делу "нечаевцев" указал на необходимость "представить свои соображения о том, какие следует принять меры для предупреждения подобных неудовлетворительных приговоров". Министр юстиции Пален предложил рассматривать дела по государственным преступлениям в Сенате, если не возникало необходимости учредить Верховный уголовный суд.

В 1872 г. в составе Сената было учреждено "Особое присутствие для суждения дел о государственных преступлениях и противозаконных сообществах" - орган высшего суда по политическим делам. В составе его, кроме первоприсутствующих и пятерых сенаторов, были и назначаемые царем по списку Министерств внутренних дел и юстиции на один год так называемые "сословные представители" - по одному: губернский и уездный предводители дворянства, губернский городской голова и волостной старшина Петербургской губернии.

На Особое присутствие были распространены некоторые буржуазные принципы судопроизводства (состязательный процесс).

Но в целом создание этого органа являлось серьезным нарушением судебных уставов 1864 г. Большинство дел о государственных преступлениях рассматривалось Особым присутствием при закрытых дверях или с приглашением вполне благонамеренной публики по особым билетам. Отчеты о некоторых судебных процессах печатались в сокращенном виде. На решения Особого присутствия передавались лишь кассационные жалобы в общее собрание гражданского и уголовного кассационных департаментов, в случае "нарушения закона и неправильного его толкования при определении преступления ироде наказания".

На посты первоприсутствующих членов - сенаторов и сословных представителей - правительство назначало наиболее реакционных чиновников.

В Особом присутствии Сената рассматривались самые крупные народнические процессы 70-х годов: "долгушинцев" (июль 1874 г.), о демонстрации на площади Казанского собора 6 декабря 1876 г. (декабрь 1876 г.), "процесс 50-ти" (1877 г.), "процесс 193-х" (октябрь 1877 г. - январь 1878 г.),"первомартовцев" (26 - 29 марта 1881 г.); происходил здесь же в мае 1877 г. процесс первой рабочей организации в России - "Южнороссийского союза рабочих". Эти процессы проходили нередко в ускоренном порядке. В процессах о "долгушинцах" и участниках демонстрации у Казанского собора предварительное следствие фактически отсутствовало: после короткого полицейско-жандармского дознания дело поступило сразу в Особое присутствие. Особое присутствие прославилось крайне жестокими наказаниями. Часто без достаточных улик обвиняемые революционеры присуждались к каторге на длительные сроки или бессрочно. Пятеро "первомартовцев" (А. И. Желябов, С. Л. Перовская, Н. И. Кабальчич, Т. Д. Михайлов и Н. И. Рысаков) по приговору Особого присутствия были повешены на Семеновском плацу 3 апреля 1881 г.

Несмотря на ограниченное применение публичности и гласности, массовые процессы 70-х годов в Особом присутствии имели огромное агитационное значение. На "процессе 50-ти" 9 марта 1877 г. гордо прозвучала ошеломляющая, яркая речь рабочего Петра Алексеева.

Правительство было недовольно тем впечатлением, которое производили эти массовые процессы в Особом присутствии на общественное мнение страны. Уже с 1878 г. для ведения политических процессов над революционерами правительство стало применять военно-окружные суды с закрытым и ускоренным процессом, с более суровыми (нередко смертными) приговорами.

В связи с этим роль Особого присутствия Сената резко упала. За весь период 72 - 81-х годов в Особом присутствии проходило до 60 политических процессов: в 1874 - 3, 1875 - 5, 1876 - 11, 1.877 - 15, 1878 - 17, а за три года 1879 - 1881 - всего 9 дел.

Буржуазные преобразования не коснулись Святейшего синода, сохранившего существовавшие до 1861 г. функции и аппарат.

Синод лишь номинально числился высшим правительственным учреждением, фактически же по своему значению он приближался к министерству. Изменения в пореформенном Синоде были направлены на усиление идеологического влияния церкви на народные массы. В 1885 г. в составе Синода был учрежден совет по церковно-приходским школам - орган надзора за этими учебными заведениями и управления ими. Обер-прокурор Синода в 1880 - 1905 гг. К. П. Победоносцев выступал как один из вдохновителей политической реакции и контрреформ 80 - начала 90-х годов. Руководимый им Синод в 1901 г. вынес решение об отлучении от церкви и предании анафеме великого русского писателя Л. Н. Толстого.

Центральные государственные учреждения. В пореформенной России существовали все прежние министерства. Главное управление путей сообщения и публичных зданий было в 1865 г. преобразовано в Министерство путей сообщения. На правах министерства с 1881 г. существовало Главное управление государственного коннозаводства. В 1894 г. Министерство государственных имуществ было преобразовано в Министерство земледелия и государственных имуществ.

Общие принципы организации, структуры и деятельности пореформенных министерств определялись по-прежнему "Общим учреждением министерств" 25 июня 1811 г. Усиление бюрократизации аппарата привело к тому, что канцелярия каждого министерства превратилась в орган связи министра со всем большим аппаратом министерства. Кроме департаментов, во многих министерствах создаются главные управления, управления и отделы, права начальников которых были гораздо шире прав директоров департаментов, а кроме совета министра - ряд других совещательных учреждений (советов, комитетов, присутствий), на заседаниях которых вместе с чиновниками заседали представители самых различных ведомств, нередко приглашались и "сведущие" люди - представители промышленной, железнодорожной, банковской и торговой буржуазии, различные буржуазные специалисты (инженеры, ученые и пр.). Это "соучастие" буржуазии в работе правительственных учреждений накладывало известный отпечаток на характер деятельности этих учреждений, создавало известное "сближение" между господствующими классами пореформенной России на почве экономических интересов.

Если в дореформенный период распорядительные и большая часть исполнительных дел каждого ведомства разрешались непосредственно центральным аппаратом министерства, то теперь создание дополнительных звеньев местных учреждений дает возможность передать им исполнительные и даже часть распорядительных дел, сохраняя за центром общее руководство и надзор. Такая децентрализация деятельности сделала аппарат министерства более гибким и работоспособным в выполнении основных его задач. Одновременно с этим проходило более четкое разграничение ведомств по функциям, объединение однородных учреждений, известная ведомственная централизация.

Все эти изменения особенно коснулись почти всех центральных ведомств.

После 1861 г. возросла роль Министерства внутренних дел. Административно-хозяйственные функции министерства после 1861 г. оттесняются на задний план административно-полицейскими, карательными функциями. Основную роль в министерстве стали играть такие учреждения, как департаменты полиции и общих дел, главные управления по делам печати и тюремное, а также земский отдел. Последний был создан еще в период разработки крестьянской реформы при Центральном статистическом комитете и первоначально имел узкие функции сбора сведений, необходимых для реформы. С 1861 г. земский отдел стал самостоятельной и одной из главных структурных частей министерства. В нем ведались дела по введению в действие положения 1861 г. и связанного с ним законодательства, многие земско-хозяйственные дела, управление всеми крестьянами и органами правительственно-дворянского надзора за ними на местах и некоторые другие дела (переселенческое дело и комплектование армии).

6 апреля 1865 г. была проведена буржуазная цензурная реформа, были изданы "Временные правила о печати", которые придали цензуре большую гибкость, приспособили ее для "предупреждения и пресечения преступлений, совершаемых посредством печатного слова". "Временные правила" освобождали от предварительной цензуры столичную периодическую печать, а также непериодические издания размером не менее 10 листов (переводные - не менее 20 листов). Цензурным комитетам давались более широкие права расправы путем предостережений, приостановки (после двух предостережений), конфискации номеров, штрафов, судебного преследования издателей и редакторов.

Для общего руководства всей цензурой и надзора за типографиями, книжной торговлей и библиотеками в составе министерства было создано Главное управление по делам печати; при нем находился совет, на заседаниях которого члены его делали доклады о нарушениях цензурных правил, о законопроектах и т. п. Начальник Главного управления и совет выносили решения, а канцелярия управления рассылала в цензурные органы циркуляры о репрессивных мерах в отношении отдельных органов печати, о запрещении касаться в печати тех или иных вопросов государственного или общественного строя. Первые шаги деятельности Главного управления по делам печати ознаменовались запрещением органов революционной демократии 60-х годов - журналов "Современник" и "Русское слово" (1866).

В последующие годы деятельность министерства в области руководства цензурой расширилась. Дополнивший "Временные правила" закон 1873 г. давал право министру простым административным распоряжением приостанавливать выпуск любого издания, затрагивавшего вопросы государственной важности, оглашение или обсуждение которых "по соображениям высшего правительства найдено будет неудобным". До 1905 г. Главным управлением по делам печати было издано до 562 циркуляров, запрещавших касаться в печати тех или иных вопросов внутренней и внешней политики.

Значительные изменения в аппарате министерства вызвала вторая революционная ситуация 1879 - 1880 гг. В 1879 г. заведование местами заключения и пересыльной частью было выделено из департамента полиции исполнительной и передано в созданное Главное тюремное управление, создание которого было связано с ростом мест заключения (до 700) и числа заключенных в них.

6 августа 1880 г. произошло объединение дел департамента полиции исполнительной с делами III отделения Собственной его императорского величества канцелярии; в результате этого объединения был учрежден Департамент полиции. Основной функцией этого департамента было "предупреждение и преследование преступлений и охрана общественной безопасности и порядка". В его ведении находились охранные и розыскные отделения, полицейские учреждения, как городские, так и уездные, градоначальники, речная и фабричная полиция, сыскные отделения, адресные столы, пожарные команды. Тесно связаны были с департаментом и органы Штаба корпуса жандармов на местах - губернские жандармские управления и жандармские полицейские управления железных дорог. Объектами деятельности департамента были не только политические организации, партии, общества, но и культурно-просветительные учреждения в стране. Надзор за русскими подданными за границей (за революционерами) осуществляла заграничная агентура департамента.

Департамент полиции вместе с аппаратом Отдельного корпуса жандармов, также вошедшего в состав министерства, сделались основными органами этого ведомства. Роль этого учреждения подчеркивалась тем, что руководство департаментом было возложено на товарища министра внутренних дел, который был одновременно и командиром Отдельного корпуса жандармов; шефом жандармов был сам министр. Состав аппарата Департамента полиции был довольно сложным. Департамент подразделялся первоначально на три делопроизводства. Первое (распорядительное) делопроизводство заведовало общеполицейскими делами. Второе (законодательное) заведовало органами полиции и разработкой различных полицейских законопроектов, инструкций и циркуляров. Третье называлось секретным и ведало вопросами политической полиции; в его ведении находилась внутренняя и заграничная агентура департамента полиции, охрана царя, наблюдение за революционной деятельностью в стране, предупреждение и пресечение ее. Впрочем, к концу XIX в. в ведении этого делопроизводства остались лишь второстепенные дела, так как все дела, касавшиеся политического розыска, были переданы в учрежденный в 1898 г. Особый отдел департамента, где была создана специальная картотека революционных и общественных деятелей России, коллекция фотографий и нелегальных изданий всех партий России.

В 1883 г. были созданы четвертое и пятое делопроизводства. Четвертое наблюдало за ходом политических дознаний. Это делопроизводство просуществовало до начала XX в. (1902), когда все его дела были переданы седьмому делопроизводству. Пятое делопроизводство ведало делами вначале о гласном, а впоследствии о негласном надзоре. Эти делопроизводства (четвертое и пятое) в своей деятельности были тесно связаны с Особым совещанием. Если четвертое делопроизводство выступало как исполнитель решений Особого совещания, то пятое представляло на рассмотрение Особого совещания дела о поднадзорных лицах. Возникшее в 1894 г. шестое делопроизводство заведовало различными вопросами, находящимися в сфере деятельности департамента: об изготовлении, хранении и перевозке взрывчатых веществ (ранее эти дела находились во втором делопроизводстве), фабрично-заводским законодательством и т. п. На созданное в 1902 г. седьмое (наблюдательное) делопроизводство возлагались дела упраздненного четвертого делопроизводства, т. е. наблюдение за производством жандармскими управлениями дознаний, главным образом по государственным преступлениям.

С 80-х годов Особое совещание вошло в состав Министерства внутренних дел как постоянное учреждение под председательством товарища министра, заведовавшего полицией. Состав этого учреждения и функции его изменились; членами его были чиновники министерства, а компетенция ограничивалась заведованием поднадзорными лицами и административной ссылкой.

Первые директора Департамента полиции - опытные реакционные чиновники В. К. Плеве (1881 - 1884) и П. Н. Дурново (1884 - 1893) значительно обновили состав департамента за счет привлечения сотрудников суда (особенно прокуратуры), обладавших большим образованием и кругозором. Это позволило поставить дело политического сыска на более широкую ногу.

Возросло и число источников информации: агентурные сведения в департамент поступали не только из жандармских управлений и немногочисленных еще тогда секретно-розыскных отделений, но и от значительной заграничной агентуры, находящейся в ряде стран Европы и Азии. До 1903 г. она возглавлялась ловким деятелем департамента П. И. Рачковским, сумевшим установить в деле борьбы с русской революционной эмиграцией контакт с французской политической полицией.

Однако из первоочередных задач Департамента полиции в 80-х годах была борьба с народовольцами. В 1882 г. общее руководство политическим сыском было возложено на инспектора секретной полиции в России; им был назначен жандармский подполковник Г. П. Судейкин, который выступал как инициатор насаждения провокации среди народовольцев. Хотя карьера Судейкина была недолговечна (он был убит народовольцами в декабре 1883 г. на квартире Дегаева), однако рекомендованные им провокаторские приемы стали стилем деятельности Департамента полиции.

С первых же лет существования Департамент полиции становится важнейшей структурной частью министерства. Особенно возросла роль его в годы реакции, при министре Д. А. Толстом (1882 - 1889) и П. Н. Дурново (1889 - 1895).

К 90-м годам объекты деятельности Департамента полиции изменились. Кроме разрозненных и стихийных крестьянских волнений, все чаще и чаще департамент стало привлекать более сознательное и организованное рабочее движение. Кроме остатков народнических организаций, появились опасные для самодержавного государства социал-демократические кружки и организации, которые в середине 90-х годов соединили свою деятельность с рабочим движением ("Петербургский союз борьбы за освобождение рабочего класса" и другие "Союзы"), а в 1903 г. оформились в РСДРП. В числе персональных дел, заведенных в Департаменте полиции на виднейших деятелей российской социал-демократии, было дело и В. И. Ульянова (Ленина).

Первые начальники Особого отдела - Л. А. Ратаев (1898 - 1903) и С. В. Зубатов (1903 - 1904) - насаждали провокацию в политических организациях и партиях. Провокатору и агенту Департамента полиции Е. Азефу удалось пробраться в состав руководства партии эсеров. Под руководством Департамента полиции агент столичной охранки священник пересыльной тюрьмы Гапон с 1904 г. создавал свои организации среди петербургских рабочих, подготавливал кровавую провокацию 9 Января 1905 г.

В ведении министерства находились и другие отрасли управления. В начале 80-х годов в министерстве окончательно закрепилось заведование почтовыми и телеграфными учреждениями (Главное управление почт и телеграфов - 1884), в 1896 г. создано Переселенческое управление, а в 1900 г. - Управление по делам воинской повинности.

В условиях широкой волны аграрного движения в начале XX в. была сделана попытка сплотить господствующий класс помещиков-дворян. В 1902 г. в составе министерства была создана канцелярия по делам дворянства.

Созданное в 1904 г. Главное управление по делам местного хозяйства (вместе с советом), объединявшее дела хозяйственного и частично медицинского департаментов, отстраняло земские и частично городские органы "самоуправления" от некоторых отраслей хозяйственного управления (например, продовольственного дела), усиливало надзор за ними в отношении всего управления местным хозяйством.

Допрос революционерки, С карт. худ. В. Е. Маковского.

Накануне первой революции министры внутренних дел - Д. С. Сипягин (1900 - 1902) и В. К. Плеве (1903 - 1904) - направляли деятельность всего огромного аппарата министерства на репрессии против революционного движения.

Эта политика предотвращения революции с помощью карательных мер потерпела полный крах, а Сипягин и Плеве были убиты эсерами-террористами.

Суд, формально отделенный от администрации судебными уставами 20 ноября 1864 г., фактически через Министерство юстиции (заведование личным составом суда и прокуратуры, надзор) подчинялся администрации. Это подчеркивалось и сохранением совмещения в одном лице должностей министра юстиции и генерал-прокурора.

Это министерство и после 1861 г. сохраняло весь дореформенный аппарат, претерпев лишь частичные изменения. Оно принимало очень слабое участие в разработке судебной реформы, а возглавлявший его граф В. Н. Панин (1839 - 1862) вообще был решительным противником всех буржуазных реформ. Завершение разработки и введение судебной реформы произошло при преемнике Панина на посту министра Д. Н. Замятнине (1862 - 1867) - стороннике буржуазных преобразований.

Усиление классовой борьбы в пореформенной России вызвало резкое увеличение количества судебных дел, среди которых особое место стали занимать дела по рассмотрению политических преступлений, что отразилось и на аппарате Министерства юстиции. К концу XIX в. единственный департамент Министерства юстиции уже не мог справляться с массой поступавших в него административных, судебных дел и дел по надзору за судом. Поэтому в 1892 г. он подразделяется на два номерных департамента. Первый департамент министерства занимался подготовкой законопроектов по судебному ведомству, заведовал судебной статистикой, составлял отчеты по всему ведомству. Второй департамент заведовал наиболее важными делами министерства: личным составом Сената и судебных учреждений, ревизией судебных учреждений, а также производством дел, поступавших из первого и второго департаментов Сената и из общих собраний Сената. При втором департаменте находилась временная канцелярия министра по производству особых уголовных дел (1893 - 1904), которая наблюдала за правильным производством дознаний о государственных преступлениях, представляла царю материалы и предложения об административных мерах против обвиняемых и пр. С помощью этого учреждения Министерство юстиции корректировало судебные решения по политическим преступлениям, широко применяя методы внесудебной расправы. Впоследствии дела этой канцелярии передаются во второй департамент.

Возросшее к концу XIX в. значение царской прокуратуры в уголовном судопроизводстве создало условия для передачи в ведение Министерства юстиции тюремных учреждений. В декабре 1895 г. Главное тюремное управление вместе с многочисленной и сложной системой тюрем России было передано из Министерства внутренних дел в Министерство юстиции.

К началу XX в. Главному тюремному управлению были подведомственны 895 тюрем разных категорий, в которых в 1900 г. перебывало почти 700 000 человек.

Министерство в пореформенный период проводит реакционный курс политики, направленный на стеснение некоторых умеренно буржуазных начал судебных уставов, на особенно тщательную организацию и проведение судебной расправы над политическими преступниками с последующим тюремным заключением ссылкой, каторгой для революционных деятелей.

С 1881 г. специальная комиссия, в состав которой входили крупнейшие русские криминалисты (Таганцев, Фойницкий и др.), разрабатывала проект нового "Уголовного уложения", устанавливающего более гибкую буржуазную систему наказаний. Текст этого Уложения был утвержден царем 22 марта 1903 г., но реакционные дворянские чиновники в Государственном совете настояли на сохранении основных норм старого уложения 1845 г.; из Уложения 1903 г. была признана действующей лишь глава о государственных преступлениях, устанавливающая более детальный перечень этих преступлений и усиливавшая репрессии, особенно за массовое выступление рабочих (стачки, демонстрации), за сохранение нелегальной литературы и т. п.

Крестьянская реформа 1861 г. и связанная с ней выкупная операция, реформы и преобразования, рост государственного аппарата, рост промышленности и торговли увеличили роль Министерства финансов. В 60-х годах при министрах финансов А. М. Княжевиче (1858 - 1862) и особенно графе М. X. Рейтерне (1862 - 1878) проводится ряд буржуазных финансовых реформ по упорядочению кредита, бюджетной, налоговой системы и государственного контроля.

23 мая 1862 г. были утверждены новые правила составления, утверждения и исполнения государственной росписи, предусматривавшие осуществление бюджетного единства. Отныне все ведомства составляли подробно разработанные сметы по установленной форме и с указанием отдельных статей и параграфов. Общая бюджетная роспись, включавшая все виды государственных доходов и расходов, составлялась Министерством финансов к 1 ноября каждого года и утверждалась затем Государственным советом, а потом царем. С 1862 г. государственные росписи стали публиковаться. В 1864 - 1868 гг. в России было введено единство кассы: все государственные доходы сосредоточивались в кассах Государственного казначейства и из них же производились в соответствии с бюджетными сметами и кассовыми расписаниями расходы.

По "Положению о выкупе" 19 февраля 1861 г. общее руководство и заведование всей выкупной операцией было возложено на Петербургскую сохранную казну, деятельность которой была поставлена в ближайшее ведение самого министра финансов и под надзор Совета государственных кредитных установлений. С возрастанием числа выкупных дел было в августе 1862 г. создано в составе министерства Главное выкупное учреждение.

За время буржуазных реформ 60 - 70-х годов подверглась значительным изменениям и основная группа учреждений министерства по заведованию отдельными статьями денежных поступлений и распределению их по ведомствам.

В начале 60-х годов были упразднены обременительные для народных масс и недостаточно прибыльные для государства винные откупа. Торговля спиртными напитками была сделана свободной; с 1 января 1863 г. производство спиртных напитков было обложено особым акцизным сбором. Являясь значительным источником дохода для государства, акциз на водку как косвенный налог ложился тяжелым бременем на народные массы. Введение акциза на водку вызвало преобразование департамента разных податей и сборов; он был разделен на два департамента - неокладных и окладных сборов.

Департамент неокладных сборов, созданный в связи с введением водочного акциза в России, заведовал косвенными налогами: питейным, табачным, свеклосахарным, спичечным и керосиновым акцизами, а также различными пошлинами: гербовыми, судебными, канцелярскими, паспортными, страховыми и другими сборами.

Все акцизы, и особенно питейный акциз, являлись одним из основных источников доходов царской России в пореформенное время.

Департамент окладных сборов заведовал системой прямого обложения в России, руководил осуществлением натуральных повинностей, сохранившихся и в пореформенной России (постойной, дорожной и пр.).

В 1864 г. из департамента внешней торговли выделилось все таможенное дело в особый департамент таможенных сборов.

Вступление России на путь капиталистического развития потребовало усиления органов правительственного "попечительства" над промышленностью и торговлей. Распространение Положения 19 февраля 1861 г. на горнозаводских рабочих и переход казенной горной промышленности на вольнонаемный труд заставили правительство провести демилитаризацию горного ведомства в начале 1863 г. с упразднением штаба горных инженеров, горного аудиториата, горных военных команд и др. Департамент горных и соляных дел в связи с передачей всего соляного дела в Министерство внутренних дел был преобразован в горный департамент; в 1873 г. по чисто ведомственным соображениям он был передан в Министерство государственных имуществ.

Объединением дореформенных департаментов внутренней торговли и мануфактур и внешней торговли в 1864 г. в аппарате Министерства финансов создается департамент торговли и мануфактур - учреждение по управлению казенной промышленностью и "попечительству" над частной промышленностью и торговлей. Вскоре (в 1872 г.) объединились и находившиеся в аппарате министерства Мануфактурный и Коммерческий советы в единый орган - Совет торговли и мануфактур. Это объединение было подготовлено развитием промышленности и торговли в первое десятилетие после крестьянской реформы 1861 г. и усилением значения буржуазии и буржуазных учреждений и организаций.

Особая комиссия выработала положение и устав Государственного банка, утвержденные в 1860 г. Государственный банк Российской империи создавался официально для "оживления торговых оборотов и упрочения денежной кредитной системы". Он наследовал денежные остатки вкладов дореформенных банков: Коммерческого, Заемного и приказов общественного призрения и т. д. Государственный банк принимал вклады на хранение, обращая их в проценты, давал кратковременные ссуды (до 9 месяцев) под залог процентных бумаг, драгоценных металлов и товаров, осуществлял такие коммерческие обороты, как учет векселей и других срочных документов, покупку и продажу золота и серебра, покупку и продажу кредитных билетов, а также разменивал кредитные билеты.

Вступление России на капиталистический путь развития увеличивало роль и значение банков и кредита в деле дальнейшего развития промышленности и торговли. Хотя деятельность Государственного банка ежегодно расширялась (так, за первые 30 лет выдача ссуд возросла вдвое, а вклады в Государственный банк - втрое), однако в первые два десятилетия значительное место в его деятельности занимали формы, свойственные его дореформенным предшественникам: Государственный банк кредитовал дворянство (а впоследствии даже Дворянский банк) и государство.

Только в последние два десятилетия коммерческий и промышленный кредит начинает приобретать преобладающее значение в деятельности Государственного банка и его местных органов. Этому немало способствовало принятие нового устава банка 1894 г., который значительно расширял задачи Государственного банка. По новому уставу значительно увеличивался капитал банка и расширялся кредит им торговли и промышленности. После финансовой реформы (1898) Государственный банк делается и эмиссионным учреждением. Одновременно в эти годы возрастает зависимость всей финансовой и кредитной системы царской России от иностранного капитала (особенно французского).

За последнюю четверть века, перед революцией 1905 г.,- при министрах финансов Н. X. Бунге (1881 - 1887), И. А. Вышнеградском (1887 - 1892) и С. Ю. Витте (1892 - 1903) -в аппарате министерства финансов происходят значительные изменения.

В 1896 г. департамент неокладных сборов в связи с введением винной монополии в стране (1894) был преобразован в Главное управление неокладных сборов и казенной продажи питей, которое заведовало не только всеми сборами с производства предметов широкого потребления (спиртных напитков, сахара, спичек, табака, керосина и пр.), но и казенной продажей спиртных напитков ("питей"). Одновременно создается Совет по делам казенной продажи питей, обсуждавший законопроекты по казенной продаже питей, размеры цен на поставку в казну спирта, продажные цены на спиртные напитки, ходатайства о построении винокуренных заводов.

Рост классовой борьбы пролетариата пореформенной России толкнул правительство на издание первых фабричных законов (об ограничении использования детского труда, о штрафах, нормировке рабочего дня и т. п.). Каждому "фабричному закону" предшествовала частичная или всеобщая стачка рабочих. С фабричным законодательством тесно связано создание фабричной инспекции в ведении департамента торговли и мануфактур. Официально фабричная инспекция создавалась для беспристрастного наблюдения за исполнением фабрикантами фабричных законов, а фактически для "успокоения" рабочих, для насаждения среди наименее сознательной части рабочих иллюзий о правительственной заботе, о нуждах рабочих, для защиты интересов предпринимателей, а впоследствии и для информации охранки о настроении рабочих, об их организациях.

С самого момента основания фабричная инспекция попадает в ведение департамента торговли и мануфактур, при котором создается в 1886 г. должность главного фабричного инспектора, существовавшая здесь до 1899 г., замененная целым коллегиальным учреждением - Главным по фабричным и горнозаводским делам присутствием, в состав которого, кроме чиновников министерства, входили и представители промышленной буржуазии.

Наличие в аппарате Министерства финансов большой группы учреждений, тесно связанной с деятельностью торговой и промышленной буржуазии, создавало известную окраску деятельности Министерства финансов, которое В. И. Ленин называл "фабрикантским ведомством" (В. И. Ленин, Сочинения, т. 6, стр. 200.).

Особенно возрастает значение этих учреждений в эпоху империализма. В 1900 г. вместо одного департамента торговли и мануфактур в министерстве создаются следующие отделы: торговли, промышленности, торгового мореплавания, учебный. Фабричная инспекция остается в ведении отдела промышленности.

С 80-х годов происходит значительное расширение системы государственных кредитных учреждений: кроме Государственного банка, появляются в 1882 г. Крестьянский поземельный банк, а с 1885 г. - Дворянский земельный банк. Создание двух последних банков было связано с отношением царского самодержавия к двум старым основным сословиям России - крестьянству и дворянству.

Созданием Крестьянского поземельного банка правительство стремилось открыть наиболее зажиточной части (кулачеству) возможность "законного" приобретения земель путем покупки. Этим мероприятием правительство стремилось добиться "успокоения" хотя бы части крестьян.

Ссуды Крестьянского банка выдавались целым сельским обществам (попросту объединению нескольких крестьянских хозяйств, разумеется, не бедняцких) и отдельным крестьянам. Размеры ссуд колебались от 125 руб. на душу - общинникам и до 500 руб. на отдельного домохозяина подворного землевладения. Размер ссуды не превышал 70% стоимости покупаемой земли. Таким образом, условия ссуд отдавали явное предпочтение кулаку.

Ссуды выдавались по желанию заемщиков на 24 с половиной или 34 с половиной года. Эти ссуды погашались путем взносов процентов (8 ¹/₂ и 7 ¹/₂%) в определенные сроки за каждое истекшее полугодие.

Новый устав Крестьянского поземельного банка в 1895 г. расширил деятельность этого банка, получившего право покупки дворянских земель и последующей продажи их по цене выше рыночной крестьянам по выданной ссуде. В деятельности Крестьянского и Дворянского банков устанавливалось известное единство действий, выраженное в объединении управления, - во главе обоих банков стоял общий управляющий.

По новому уставу сохранялись старые размеры ссуд, но устанавливались иные сроки уплаты (от 13 лет до 51 ³/₄) и размеры процентов (от 11,5% до 6%). Посредническая деятельность банка после издания устава 1895 г. значительно возросла. Вся деятельность Крестьянского банка была направлена на удовлетворение земельных интересов кулачества. В. И. Ленин в начале XX в. писал, что "...всякие банки вообще и крестьянский в особенности помогает добывать землю вовсе не всем крестьянам (как уверяют иногда люди, обманывающие мужика или очень уж большие простячки), а только ничтожному числу крестьян, только богатеям" (В. И. Ленин, Сочинения, т. 6, стр. 347.).

Деятельность Крестьянского банка, разумеется, не могла даже частично разрешить аграрный вопрос в России. Накануне 1905 г. 30 тыс. помещиков России имели 70 млн. десятин земли, а 10,5 млн. крестьянских хозяйств имели приблизительно столько же - 75 млн. десятин.

Экономический кризис части помещичьих хозяйств после крестьянской реформы 1861 г. сильно обеспокоил и царское самодержавие, социальной базой которого являлось именно дворянское и поместное землевладение. Поэтому на ходатайстве орловского дворянства в 1883 г. царь Александр III сделал характерную отметку: "Действительно пора, наконец, сделать что-нибудь, чтобы помочь дворянству". В 1885 г. был создан Дворянский земельный банк, который выдавал долгосрочные ссуды дворянам под залог

их земельной собственности. В. И. Ленин расценивал создание этого банка как одну из подачек "благородным дворянам-помещикам" (В. И. Ленин, Сочинения, т. 5, стр. 78.).

Условия залога в банк дворянского имущества были исключительно выгодны для дворян. Ссуды выдавались на сроки в 48 лет и 8 месяцев или на 36 лет и 7 месяцев под 5% годовых, с обязательной уплатой процентов по полугодиям. Размер ссуд колебался от 50 до 75% стоимости имения.

Устав 12 июня 1890 г. предусматривал дальнейшие льготы дворянам: было допущено большее разнообразие сроков - от 11 до 66 лет и 6 месяцев.

Вся организация и деятельность Министерства финансов пореформенной России были направлены на возрастание налогового гнета, особенно косвенных налогов, ложившихся тяжким бременем на широкие народные массы, на дальнейшее усиление правительственного попечительства о нуждах буржуазии и помещиков, на укрепление финансовой и кредитной системы.

Буржуазные реформы государственного контроля (1862 - 1868), проведенные под руководством государственного контролера В. А. Татаринова, установили новые бюджетные правила и публикацию бюджета, создали единство касс, учредили местные органы финансового контроля (контрольные палаты), проверяющие финансовую отчетность не по сводным отчетам, а по подлинным документам. Значительно возросла роль Государственного контроля в разработке и утверждении бюджета. Ежегодно к 1 октября Государственный контроль представлял в Государственный совет общий отчет об исполнении финансовой сметы за прошлый год. Проект росписи доходов и расходов на следующий год Государственный контроль сверял с точки зрения законности.

Реформы Государственного контроля были непоследовательными. Некоторые ведомства России (Собственная его императорского величества канцелярия, Министерство двора, Синод, банки, армия и т. д.) по-прежнему сохранили внутриведомственный контроль и были изъяты из ведения Государственного контроля. Не осуществилась предложенная Татариновым идея предварительной информации ведомствами Государственного контроля о предполагаемых расходах с целью "соизмерять расходы предстоящего с расходами уже произведенными". Заинтересованная в бесконтрольных расходах государственных средств дворянско-чиновничья верхушка под предлогом, что предварительный контроль породит "лишнюю переписку" и "замедлит" дело, решительно отвергла эту робкую попытку пресечь казнокрадство и бесконтрольность.

Новые порядки в финансовом контроле разрешали контролерам устанавливать на чиновников за незаконные расходы "начеты", но взыскание их было связано с согласием вышестоящего начальства чиновников; это делало саму идею "начетов" фактически мало реальной.

Несмотря на ограниченность, реформы Государственного контроля носили буржуазный характер. Старый феодальный финансовый контроль с его канцелярскими тайнами, ведомственностью и чисто формальными методами надзора за расходованием финансовых средств был заменен новым, более соответствующим историческим условиям государственным контролем, с некоторой гласностью, соблюдением законности, более тщательной бюрократической поверкой финансовой документации. Новые порядки в Государственном контроле вызывали больше доверия буржуазии ко всей финансовой системе России.

Изменения аппарата Государственного контроля были связаны с расширением, сферы его деятельности. Правительственные кредиты железнодорожных компаний в 60 - 70-х годах вызывали недовольство в дворянских консервативных кругах, ревниво следивших за этой формой кредитования буржуазной деятельности. Инстинкт сохранения помещичьих интересов подсказывал дворянской бюрократии установление строгого финансового надзора за расходованием этих правительственных ссуд. В 1884 г. был учрежден в составе Государственного контроля железнодорожный отдел, преобразованный в 1891 г. в департамент железнодорожной отчетности.

С упразднением в 1895 г. Совета государственных кредитных установлений в ведомство Государственного контроля попал и надзор за казенными банками. В 1901 г. был учрежден департамент кредитной отчетности.

Несмотря на буржуазные реформы финансового контроля и расширение объектов его надзора (железнодорожное строительство, банки, полевой аппарат армии), Государственный контроль и к началу XX в. оставался самым малозаметным ведомством России. Господствующие классы России не были заинтересованы в организации реального контроля за расходованием средств, а народные массы оставались безгласными.

Весь ход экономического развития страны делал необходимым строительство железных дорог в России. Железные дороги были остро необходимы и для разрешения военно-стратегических задач. Бездорожье явилось существенным фактором поражения царской России в Крымской войне.

Финансовый кризис конца 50-х годов, а затем буржуазные реформы в 60 - 70-х годах требовали огромных средств, исключали возможность железнодорожного строительства за счет государства. Поэтому в последующие после Крымской войны 25 лет правительство поощряло капиталистическую инициативу железнодорожного строительства, выдавая капиталистическим железнодорожным обществам и компаниям большие ссуды, гарантируя им выручку определенных процентов.

Высшее руководство всей железнодорожной политикой в стране было возложено на специальный межведомственный Главный комитет железных дорог, созданный в 1856 г., во главе которого был поставлен граф А. Ф. Орлов.

Новый курс правительства в железнодорожной политике вызвал некоторые изменения в Главном управлении путей сообщения и публичных зданий. В 1858 г. в его аппарате было создано Управление главного инспектора частных железных дорог, на которое возлагалось наблюдение за постройкой и эксплуатацией частных железных дорог, а также рассмотрение всех представлений, предположений и планов и т. п. документов, связанных с частными железными дорогами. Сам аппарат Главного управления был несколько разгружен. Уже в 1864 г. из ведомства Главного управления выделилось заведование строительным делом ("публичные здания"), управление телеграфом и некоторые категории местных путей сообщения ("земские дороги").

С 1862 по 1869 г. это ведомство возглавлял талантливый инженер, строитель Николаевской железной дороги, профессор механики института путей сообщения П. П. Мельников. При нем Главное управление подвергается реорганизации, которая более соответствовала его новым задачам. В июне 1865 г. Главное управление путей сообщения и публичных зданий было преобразовано в Министерство путей сообщения. Главноуправляющему было присвоено звание министра. Институт инженеров путей сообщения еще в 1856 г. потерял свое значение привилегированного дворянского военного учебного заведения; в 1864 г. он получил гражданское устройство и превратился в всесословное высшее учебное заведение. Вместо старых функциональных департаментов были созданы отраслевые департаменты: сухопутных сообщений и водяных сообщений. Оба эти департамента теперь заведовали и технической и хозяйственной сторонами постройки и эксплуатации путей сообщения.

С созданием министерства появилась должность инспектора эксплуатации правительственных железных дорог.

Железнодорожные концессии были средством обогащения крупных капиталистов пореформенной России.

Необыкновенная щедрость правительства в отношении этих концессий объяснялась тем, что в роли тайных и явных участников концессии выступали представители высшей администрации (министр двора граф Адлерберг, управляющий Государственным банком Е. И. Ламанский и др.), великие князья (Николай Николаевич, Михаил Николаевич и др.) и даже фаворитка, а затем жена Александра II княгиня Долгорукая.

Прекрасно понимая недостатки частного железнодорожного строительства, П. П. Мельников разработал план строительства железных дорог за счет казны. Это вызвало решительное возражение со стороны многих заинтересованных в железнодорожных делах высокопоставленных чиновников. В 1869 г. Мельников был отставлен и на его место министром был назначен генерал В. А. Бобринский - пылкий сторонник проводимой правительством политики поощрения частного железнодорожного строительства. При нем министерство подверглось дальнейшим преобразованиям.

С 80-х годов правительство вынуждено было изменить железнодорожную политику, отказавшись от ориентации на частное предпринимательство. В 1882 г. в составе министерства было создано Временное управление казенных железных дорог. Устав российских железных дорог 1885 г. вводил на железных дорогах России единые порядки.

В 1885 г. в составе министерства был учрежден Совет по железнодорожным делам. Этот совет обсуждал общие мероприятия по сооружению, эксплуатации и хозяйству железных дорог. Для разработки и обсуждения технических вопросов общего значения, а также смет и технических условий наиболее важных сооружений в 1892 г. в министерстве был создан Инженерный совет. Начало постройки Великого Сибирского пути вызывает создание в министерстве Управления по сооружению Сибирской железной дороги (Общий надзор за строительством осуществлял Комитет Сибирской железной дороги, фактическим руководителем которого был министр финансов С. Ю. Витте.).

В 1899 г. разросшийся аппарат министерства был перестроен, сохранившиеся до этого времени департаменты были преобразованы в управления. Строительство железных дорог и выкуп государством частных железных дорог требовали огромных средств. На строительство Сибирской железной дороги (1892 - 1905) правительство затратило 600 млн. руб., а вместе с Китайско-Восточной дорогой через Маньчжурию до 1 млрд. руб.

После распространения на государственных крестьян в 1866 г. основных начал крестьянской реформы 1861 г. главной задачей Министерства государственных имуществ стала эксплуатация сохранившихся за ним после реформы государственных имуществ (незаселенных земель, лесов, недр, различных оброчных статей и т. д.). В первые два пореформенных десятилетия значительное место в деятельности министерства занимало "устройство" вышедших из ведения министерства крестьян, а также распродажа в 70-х годах при министре П. А. Валуеве (1872 - 1879) государственных имуществ, носившая в некоторых местностях (Приуралье, Башкирия и т. д.) характер чиновничьего разграбления государственных богатств под прикрытием законных операций министерства.

В 1866 г. аппарат министерства был несколько сокращен: первый департамент был упразднен, а второй преобразован во временный отдел, с передачей ему всех дел по управлению государственными земельными имуществами, а также поземельного "устройства" бывших государственных крестьян. Департамент земледелия с 1866 г. был преобразован в департамент земледелия и сельскохозяйственной промышленности, который разрабатывал мероприятия не только по развитию различных отраслей сельского хозяйства, но и кустарных промыслов ("сельскохозяйственной промышленности"). В ведении этого департамента находилась Петровская земледельческая и лесная академия, первый устав которой был принят 27 октября 1865 г. В короткое время академия превратилась в крупный научный и научно-популяризаторский учебный центр русской агрономической науки; здесь работали крупнейшие ученые - П. А. Ильенков, К. А. Тимирязев, М. П. Щепкин и др. Революционное движение передового разночинного студенчества приводило к усилению репрессий и в конечном итоге вызвало закрытие академии в 1893 г.; она в 1894 г. была преобразована в сельскохозяйственный институт - учебное заведение для помещичьих сынков.

Вся деятельность департамента земледелия и сельскохозяйственной промышленности была направлена на повышение интенсивности помещичьего, а впоследствии и кулацкого хозяйства. С 70-х годов аппарат министерства стал расти за счет присоединения к нему ряда других ведомств. С целью ослабления влияния буржуазии в Министерстве финансов из него в 1873 г. в Министерство государственных имуществ было передано горное ведомство.

Кризис земледелия в России в конце XIX в., вызванный наличием остатков крепостничества в пореформенной экономике, нашедшей выражение в голоде 1891 г., толкал царское правительство на различные второстепенные мероприятия, не затрагивавшие ни помещичьего землевладения, ни других остатков крепостничества в деревне. В 1894 г. Министерство государственных имуществ было преобразовано в Министерство земледелия и государственных имуществ, с сосредоточением основных задач нового министерства на улучшении состояния сельского хозяйства путем казенного "попечительства" о расширении полезной для земледелия территории, распространения агрономических знаний, с целью повышения продуктивности сельского хозяйства, развития кустарных промыслов и т. д. Все эти меры были направлены исключительно на подъем и улучшение помещичьего и кулацкого хозяйства и не затрагивали малоземельных и задавленных налогами и выкупными платежами рядовых крестьянских хозяйств.

В новом министерстве большую роль начали играть такие учреждения, как сельскохозяйственный совет, департамент земледелия и два отдела: отдел сельской экономики и сельскохозяйственной статистики и отдел земельных улучшений.

Сельскохозяйственный совет, председателем которого являлся сам министр, состоял из чиновников министерства и других ведомств. На год, с утверждения самого царя, приглашались в совет и "сельские хозяева" из помещиков и кулаков. Совет обсуждал законопроекты, ходатайства, связанные с вопросами улучшения и усовершенствования сельского хозяйства, способствовал выяснению "нужд" сельского хозяйства России. Всеми практическими вопросами исполнения распоряжений этого совета ведал департамент земледелия (так назывался бывший департамент земледелия и сельскохозяйственной промышленности); он заведовал сельскохозяйственными учебными заведениями, организовывал выставки, съезды по вопросам сельского хозяйства. Отдел сельской экономики и сельскохозяйственной статистики изучал условия и явления экономики, тесно связанные с сельским хозяйством (например, торговля, кустарные промыслы и т. д.); в его состав входил кустарный комитет. Отдел земельных улучшений разрабатывал и пытался осуществить робкие меры по орошению земель, осушению болот и т. д.

В ведении министерства оставалась и группа учреждений, связанных с управлением и развитием горнозаводской промышленности. Сравнительно второстепенную роль в министерстве играли теперь учреждения, заведовавшие государственными имуществами - департаменты государственных земельных имуществ и лесной.

Несмотря на возраставший с каждым годом бюджет министерства, его роль оставалась ничтожной. Это было громоздкое бюрократическое ведомство, которое не могло разрешить существовавшие в деревне противоречия, вывести отсталое полукрепостническое сельское хозяйство России из хронического кризиса. Косное чиновничество министерства равнодушно проходило мимо всего передового в области сельского хозяйства (например, деятельности И. В. Мичурина).

Министерство двора и в пореформенный период сохранило свое особое место ведомства, подчиненного только царю и обслуживавшее царя и царскую фамилию. Буржуазные реформы, и особенно реформы финансов и государственного контроля, почти совершенно не коснулись этого ведомства. В связи с освобождением удельных и кабинетских крестьян департамент уделов сосредоточил свое внимание на эксплуатации удельных имуществ, на развитии высокопродуктивного хозяйства в удельных имениях. В 1892 г. департамент уделов был преобразован в Главное управление уделов. Находившиеся в составе министерства такие придворные учреждения, как дирекция императорских театров и Академия художеств, только тормозили развитие передового реалистического искусства.

Несмотря на ряд буржуазных реформ в 60-х годах, Министерство народного просвещения занимало по-прежнему очень скромную роль в государственном аппарате России.

В начале 1863 г. заведование цензурой из Министерства народного просвещения было окончательно передано в Министерство внутренних дел. Новое "учреждение" министерства в 1863 г. вводило некоторые изменения в его аппарате, направленные в сторону так называемой "децентрализации" - расширения прав местных учреждений, некоторого сокращения штатов и делопроизводства. Главное управление училищ - осколок коллегиальных форм управления было упразднено и заменено совещательным советом министра.

В начале 60-х годов специальные комиссии министерства разработали и провели ряд буржуазных реформ в области просвещения: новый университетский устав 1863 г., устав гимназии 1864 г., положение о начальных народных училищах 1864 г. Период буржуазных реформ в деятельности министерства был коротким. После покушения на царя студента Каракозова в апреле 1866 г. А. В. Головнин был смещен; пост министра был передан одному из самых реакционных представителей высшей бюрократии 60 - 70-х годов графу Д. А. Толстому, назначенному еще в 1865 г. обер-прокурором Синода; оба эти поста Д. А. Толстой занимал до апреля 1880 г.

Специальным рескриптом царя 13 мая 1866 г. на имя председателя Комитета министров князя Гагарина - Министерству народного просвещения предписывалась руководствоваться охранительными началами - быть охранителем религии и существующего строя. Эти указания послужили основой деятельности министерства на долгие годы. Уже в начале 70-х годов был проведен ряд мер по усилению классического образования в стране и надзора за учебными заведениями. В 80 - 90-х годах министерство возглавлял мракобес граф И. Д. Делянов (он занимал этот пост 15 лет - 1882 - 1897 гг.). В годы политической реакции были изданы новые правила о печати 1883 г., университетский устав 1884 г., печально знаменитый циркуляр о "кухаркиных детях" 1887 г.; усиливается надзор за учебными заведениями со стороны центрального аппарата министерства и его местных органов.

В последние десятилетия XIX в. в аппарате министерства происходят и некоторые частичные изменения. В 1884 г. при Ученом совете министерства было создано отделение по техническому и профессиональному образованию, а в 1893 г.- особое отделение департамента по заведованию промышленными училищами. Несколько позднее, в 1900 г., был создан отдел департамента по женскому профессиональному образованию. Этими мероприятиями министерство шло навстречу русской буржуазии в подготовке квалифицированного технического персонала для фабрично-заводской промышленности. Одновременно с этой ранней специализацией министерство ограждало высшие учебные заведения и особенно гуманитарные факультеты их от молодежи из "низов".

Министры Н. И. Боголепов (1897 - 1901) и П. С. Ванновский (1901 - 1902) прославились как жестокие гонители просвещения, инициаторы жестоких мер в отношении студенчества.

Накануне первой буржуазно-демократической революции министерство сохраняло свой облик министерства "народного затемнения". На дело "просвещения" царизм тратил ничтожны суммы своего годового бюджета, от 1 до 2% общего бюджета страны.

Наряду с отменой крепостного права назрела острая необходимость в целой серии военных реформ. Основная военная реформа - упразднение рекрутчины и введение всесословной воинской повинности - была тесно связана с крестьянской реформой. Проводить ее до отмены крепостного права было невозможно. Всякий солдат, отбывший срок военной службы, по законам того времени становился свободным человеком, и сокращение сроков службы повлекло бы увеличение числа законно освобожденных крепостных.

Для проведения всеобщей воинской повинности, учета запасных, мобилизации огромных масс людей во время войны не был приспособлен и старый, громоздкий, предельно централизованный, разъедаемый казнокрадством и произволом военный аппарат. Поэтому военные преобразования следовало начинать с реформ военной администрации, центрального и местного военного аппарата.

В 1861 г. военным министром был назначен высокообразованный боевой генерал Д. А. Милютин (Д. А. Милютин до этого был начальником Главного штаба Кавказской армии (1856 - 1860) и товарищем военного министра (1860 - 1861).), который и возглавил военные преобразования.

Значительные изменения произошли и в центральном аппарате Военного министерства. Эти изменения были тесно связаны с реформой местного управления (военно-окружная реформа 1862 - 1864 гг.) и децентрализацией распорядительной и исполнительной деятельности. Уже с 1862 г. отдельные департаменты Военного министерства стали преобразовываться в Главные управления, начальники которых имели больше прав, чем бывшие директора департаментов. Так, в 1862 г. созданы были два первых Главных управления - артиллерийское и инженерное, путем объединения соответствующих департаментов и штабов генерал-фельдцейхмейстера и генерал-инспектора по инженерной части; оба эти ведомства полностью вошли в состав Военного министерства. В 1863 г. в состав министерства было включено и управление военно-учебными заведениями, с образованием соответствующего Главного управления. В том же 1863 г. департамент генерального штаба был объединен с военно-топографическим депо и Николаевской академией генерального штаба с образованием Главного управления генерального штаба. Одновременно с военно-окружной реформой 6 августа 1864 г. из слияния бывших комиссариатского и провиантского департаментов - Главное интендантское управление. Уже в ходе преобразования выяснилась необходимость дальнейшей реорганизации Главного управления генерального штаба с объединением дел генерального штаба с инспекторским департаментом. Это помогло бы ликвидировать известную разобщенность генерального штаба и личного состава армии. В декабре 1865 г. Главное управление генерального штаба и инспекторский департамент были объединены в составе единого органа - Главного штаба, который сделался основной структурной частью министерства. Он сосредоточивал в себе все вопросы управления войсками - заведовал личным составом армии, ее комплектованием, дислокацией, устройством, службой, образованием и хозяйством. Здесь же велись геодезические, военно-статистические работы, собирались сведения разведывательного характера об армиях иностранных государств. При Главном штабе находились Военно-ученый комитет, Николаевская академия генерального штаба, а также редакция печатных органов министерства (кроме газеты "Русский инвалид", с 1858 г. издавался журнал "Военный сборник").

Одна из комиссий министерства, занимавшихся разработкой военных реформ, подготовила военно-судебную реформу 1867 г., распространявшую на военный суд России некоторые принципы буржуазного судоустройства и судопроизводства (отделение военной администрации от суда, состязательный процесс и др.). Эта реформа была вызвана стремлением царского правительства приспособить военный суд России к новым историческим условиям. Военно-судебный устав 1867 г. и воинский устав о наказаниях 1868 г. приспосабливали военную юстицию к борьбе с революционным движением в армии.

В связи с утверждением военно-судебного устава 1867 г. была изменена система центрального и местных судов; генерал-аудиториат был заменен Главным военным судом - высшим военным кассационным судом; ему же принадлежало окончательное решение о предании суду и законосовещательные функции по вопросам военного суда; при нем находился и главный военный прокурор - глава всей военной прокуратуры России. Аудиториатский департамент был заменен Главным военно-судным управлением.

Все изменения в Военном министерстве были закреплены временным штатом 1867 г. и "Положением" 1869 г. "Положение" 1869 г. расширяло права военного министра, который становился главным начальником всех отраслей военного управления. Роль и значение военного совета возросли; кроме законосовещательной и хозяйственной функций, он осуществлял кодификацию военных законов (издание "Свода военных постановлений" 1869 г. и продолжений к нему), его члены занимались инспектированием войск.

Кроме семи главных правлений (интендантского, артиллерийского, инженерного, военно-медицинского, военно-учебных заведений, военно-судного и иррегулярных войск), в составе министерства были созданы несколько управлений (генерал-инспектор кавалерии, инспектора стрелковых батальонов, главный священник армии и флота) и ряд более второстепенных учреждений.

Итогом всех военных преобразований была реформа комплектования армии. Ее разработка началась еще в ноябре 1870 г. 1 января 1874 г. царь утвердил "Устав о воинской повинности".

Реформа комплектования армии сократила сроки службы до шести лет с увеличением пребывания в запасе до девяти лет. Контингент лиц, призываемых ежегодно в армию, был значительно расширен. В отличие от упраздненной рекрутской повинности, которую отбывали только "тяглые" сословия, воинская повинность стала всесословной. Однако в условиях самодержавной монархии пореформенной России воинская повинность не стала всеобщей. "В сущности, у нас не было и нет всеобщей воинской повинности,- писал В. И. Ленин в начале XX в.,- потому что привилегии знатного происхождения и богатства создают массу исключений. В сущности, у нас не было и нет ничего похожего на равноправность граждан в военной службе" (В. И. Ленин, Сочинения, т. 4, стр. 390.).

Реформа комплектования армии 1874 г. фактически была последней буржуазной реформой, проводимой царской Россией.

Русско-турецкая война 1877 - 1878 гг. явилась проверкой военных реформ; усиленная этими преобразованиями, армия России выиграла войну.

Поддерживавший лорис-меликовский режим Д. А. Милютин в связи со сменой курса внутренней политики ушел в отставку в мае 1881 г. Пост военного министра занял посредственный, но близкий ко двору генерал П. С. Ванновский (В период русско-турецкой войны 1877 - 1878 гг. П. С. Ванновский был начальником штаба Рущукского отряда, командующим которого официально был наследник престола великий князь Александр Александрович (будущий Александр III).).

Необходимость проведения в случае войны быстрой мобилизации и сосредоточения войск, снабжение армии в ходе войны всем необходимым заставили военное министерство обратить особое внимание на состояние стратегических железных дорог; в 1900 г. в составе Военного министерства было создано Управление военных сообщений.

При военных министрах генералах П. С. Ванновском (1881 - 1898) и А. Н. Куропаткине (1898 - 1904) возросла роль армии и военного аппарата в борьбе с революционным движением.

Военное ведомство равнодушно проходило мимо новейших изобретений, которые могли бы способствовать улучшению боевой подготовки армии. Много мытарств испытал замечательный конструктор С. М. Мосин, прежде чем изобретенная им лучшая в мире в то время трехлинейная винтовка была принята на вооружение русской армии в 1891 г. В ответ на прошение А. С. Попова об ассигновании небольшой суммы на проведение опытов по использованию изобретенного им радио, военный министр Ванневский сделал злобную резолюцию: "На подобную химеру денег не выдавать". К началу русско-японской войны в русской армии было всего восемь пулеметов (в японской до 100).

Яркую картину состояния армии России, ее командного состава, подготовки и дисциплины дал как раз накануне русско-японской войны А. И. Куприн в повести "Поединок". В русско-японской войне (1904 - 1905) царская Россия потерпела поражение. "Царизм, - писал В. И. Ленин, анализируя причины этих военных поражений, - оказался помехой современной, на высоте новейших требований стоящей, организации военного дела... Бюрократия гражданская и военная оказалась такой же тунеядствующей и продажной, как и во времена крепостного права..." (В. И. Ленин, Сочинения, т. 8, стр. 35.).

Изменения в Морском министерстве были вызваны попытками преодолеть военную отсталость России в военно-морском деле. Возглавлявший Морское министерство А. С. Меньшиков после смерти Николая I был отстранен, и во главе флота и морского министерства в новом чине генерал-адмирала был поставлен брат царя Александра II - великий князь Константин (1855 - 1881), который получил настолько широкие права, что фактически управляющий Морским министерством являлся безропотным исполнителем его воли.

Уже с окончанием Крымской войны в 1856 г. намечаются преобразования, заключавшиеся в децентрализации, большей четкости и ясности в функциях генерал-адмирала и учреждений, входивших в состав Морского министерства.

С 60-х годов морское ведомство России приступило к постройке паровых и броненосных судов. Одновременно было обращено внимание на боевую подготовку флота и его комсостава. В 1877 г. из офицерского класса морского кадетского корпуса (в 50-летие существования этого корпуса) была создана Николаевская морская академия, состоявшая из трех отделов: гидрографического, механического и кораблестроительного.

Из-за недостатка финансовых средств в 60 - 70-х годах были построены лишь отдельные военные корабли.

В апреле 1881 г., несогласный с изменением курса внутренней политики, великий князь Константин подал в отставку. Пост главного начальника флота и морского ведомства занял брат Александра III - великий князь Алексей (1881 - 1905).

Накануне русско-японской войны Морское министерство представляло собой громоздкое ведомство, основными структурными частями которого были Главный морской штаб, Главное управление кораблестроения и снабжения, Адмиралтейств совет и Морской технический комитет. В значительной степени это были административно-хозяйственные учреждения.

Гораздо хуже обстояло дело в отношении военно-оперативного руководства, стратегической подготовки флота; учреждения, ведавшего этими вопросами, в аппарате министерства не было вообще. Этими вопросами занимался лично генерал-адмирал.

Хотя за годы правления великого князя Алексея флотом бюджет морского ведомства возрос почти в пять раз, но морской флот имел много старых тихоходных судов. Предложения передовых деятелей флота о технических новшествах в судостроении и вооружении, изменении стратегии и тактики встречали полное равнодушие руководства морским флотом. Придворные круги и генерал-адмирал ненавидели и третировали как выскочку и беспокойного человека выдающегося русского флотоводца и ученого вице-адмирала С. О. Макарова.

Пользуясь полной бесконтрольностью, генерал-адмирал великий князь Алексей растрачивал отпущенные флоту средства на личные нужды и удовольствия.

Все эти недостатки в организации морского ведомства России тяжело отразились на состоянии морского флота к началу русско-японской войны и в ходе ее.

Министерство иностранных дел претерпело сравнительно небольшие изменения, направленные на некоторое сокращение аппарата, более четкое разделение дел между структурными частями, расширение числа местных органов (посольств, генеральных консульств, консульств и вице-консульств). Уже в конце 50 - начале 60-х годов министерство окончательно освободилось от некоторых административных дел по управлению отдельными национальными окраинами (районами, населенными казахами). Более четверти века (1856 - 1882) Министерство иностранных дел возглавлял талантливый деятель русской дипломатии князь А. М. Горчаков, провозгласивший уже в начале своей деятельности новый курс внешней политики, соответствующей национальным интересам России ("Россия сосредоточивается в себе"). Ему удалось добиться ряда дипломатических успехов.

На Берлинском конгрессе русским уполномоченным - А. М. Горчакову и Н. А. Шувалову, однако, не удалось преодолеть дипломатическую изоляцию России; в последующие годы Горчаков склонялся к франко-русскому союзу. Русско-германский антагонизм на Балканах, попытка Германии оказать экономическое давление на Россию ускорили франко-русский союз 1891 - 1894 гг. - зародыш будущей Антанты.

В конце XIX в. в правящих кругах России сложилась возглавляемая статс-секретарем А. М. Безобразовым влиятельная при дворе группировка, к которой примыкали наместник Дальнего Востока Е. И. Алексеев и министр внутренних дел В. К. Плеве; эта группировка толкала царя на путь военных авантюр на Дальнем Востоке. Министры - финансов СЮ. Витте, военный А. Н. Куропаткин и иностранных дел В. Н. Ламсдорф (1900 - 1905) - считались сторонниками более осторожной, и последовательной захватнической политики на Дальнем Востоке, чем заслужили ненависть и презрение "безобразовцев", под влиянием которых Николай II лично руководил внешней политикой России на Дальнем Востоке.

Русско-японская война вскрыла не только военную слабость царизма, но и авантюризм его внешней политики, который привел к дипломатической изоляции России.

Местные государственные учреждения. В пореформенной России продолжало существовать в основном старое административно-территориальное деление.

Реформы 60 - 70-х годов - отмена крепостного права, создание новых финансовых и судебных учреждений, органов земского и городского "самоуправления" и т. д. - все это лишь частично изменило местный правительственный аппарат.

Местные учреждения Министерства внутренних дел. Главой местной администрации оставался губернатор, официально признаваемый законами "хозяин губернии". В период буржуазных реформ компетенция губернаторов несколько сузилась: они потеряли право "ревизии" судебных дел, из их ведения выпал ряд учреждений, созданных в 60-х годах (контрольные палаты, губернские акцизные управления и т. д.). Однако за губернатором была сохранена основная власть в губернии. Он возглавлял губернское правление, которое в 1865 г. было освобождено во многих губерниях от массы сравнительно второстепенных административно-хозяйственных дел (с передачей их создаваемым вновь земствам). Структура губернского правления подверглась изменениям. Старые номерные отделения были заменены именными: распорядительным, врачебным, строительным, межевым (Ввиду создания этих постоянных отделений в составе канцелярии губернских правлений были упразднены: врачебные управы (существовали с 1797 г.), строительные комиссии, временные межевые конторы.), а позднее тюремным. Особое внимание местная администрация стала обращать на рабочее движение - в структуре отдельных губернских правлений появляются "фабричные столы" и т. д. Губернское правление окончательно теряет права самостоятельного учреждения и превращается в исполнительный орган губернатора.

Гораздо большее значение приобретает в пореформенное время канцелярия губернатора. Губернатор и после 1861 г. являлся председателем до полутора десятка различных совещательных учреждений губернии: присутствий, комитетов, комиссий, составленных из чиновников губернии, иногда с привлечением представителей земского и городского "самоуправления". В ряде присутствий пореформенной России назначались соответствующими министерствами непременные члены - представители соответствующего министерства. Эти присутствия, комитеты и прочие учреждения при губернаторе дополняли деятельность губернского правления. Нередко с помощью некоторых из них губернатор осуществлял надзор за новыми пореформенными учреждениями. Так, с помощью губернского по крестьянским делам присутствия (1861 - 1889) и губернского присутствия (1889 - 1917) губернатор осуществлял надзор за крестьянскими сословными органами губернского по городским делам присутствия (1870 - 1892) и губернского по земским и городским делам присутствия (1892 - 1917) - за городскими и земскими органами "самоуправления", губернского по фабричным делам присутствия (1886 - 1917) - за фабрично-заводской промышленностью и рабочим движением, губернского по воинской повинности присутствия (1874 - 1917) - руководство по комплектованию армии, губернского по питейным делам присутствия (1885 - 1917) - надзор за наиболее прибыльным источником бюджета царской России - "питейным делом", губернского распорядительного комитета (1876 - 1917) - за осуществлением сохранявшихся и после 1861 г. феодальных "натуральных" земских повинностей (постойной, подводной и др.), губернского лесоохранительного комитета (1888 - 1917) - за сохранностью казенных лесов и т. п. Из дореформенных присутствий и комитетов сохранялись губернские рекрутские комитеты (до 1874 г.), а также статистические комитеты; последние с 60-х годов ежегодно издавали губернские "памятные книжки" или "адрес-календари" - справочники об учреждениях и чиновниках каждой губернии.

С 80-х годов роль губернатора возрастает. Он получил право влияния даже на суд (просмотр списков лиц, имеющих право быть избранными в мировые судьи, списков присяжных заседателей); с 1889 г. он делается председателем губернского присутствия - административно-судебного учреждения для крестьянских сословных учреждений и органов надзора за ними (земских начальников). С 1904 г. губернатор стал председателем губернского "особого совещания" (в его состав входили начальник губернского жандармского управления и прокурор окружного суда). Это совещание руководило производством дознаний по государственным преступлениям - оно могло прекратить дело или дать ему ход.

Роль губернатора не ограничивалась установленными рамками закона. По определению В. И. Ленина, в пореформенной России губернатор "в русской провинции был настоящим сатрапом, от милости которого зависело существование любого учреждения и даже любого лица во "вверенной" губернии" (В. И. Ленин, Сочинения, т, 5, стр. 213.).

С начала 80-х годов правительство все чаще прибегает к "исключительному положению" для отдельных местностей России.

Согласно "Положению о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия" от 14 августа 1881 г. на местах могла быть введена временно, в случае необходимости, "для водворения полного спокойствия и искоренения крамолы" одна из двух стадий "исключительного положения": усиленной или чрезвычайной охраны. В местности, которая объявлялась на положении "усиленной охраны", местному администратору, генерал-губернатору (губернатору) или градоначальнику, предоставлялись широкие полномочия: право закрывать собрания, торговые и промышленные заведения, запрещать органы печати, арестовывать, штрафовать и высылать в административном порядке разных "подозрительных" и "вредных" лиц; административная ссылка осуществлялась по соглашению Особого совещания Министерства внутренних дел. В местности, объявленной на положении чрезвычайной охраны, вся полнота власти передавалась генерал-губернатору или специально назначенному главноначальствующему, которому подчинялся весь местный гражданский, а нередко и военный аппарат. Он мог учреждать особые военно-полицейские команды, передавать в военный суд любое дело, устранять от должности чиновников, а также должностных лиц земского и городского самоуправления, налагать секвестр или арест на недвижимое имущество и т. п.

"Правила о местностях, объявляемых состоящими на военном положении" 18 июня 1892 г., устанавливали и еще одну стадию "исключительного" положения - военное положение, когда вся полнота власти передавалась военным учреждениям и в отношении к гражданским лицам широко применялась военная юрисдикция. Правительство широко применяло "исключительное положение" в борьбе с рабочим и крестьянским движением особенно в конце XIX - начале XX в. Уже 4 сентября 1881 г. в состоянии усиленной охраны были объявлены 10 губерний, три градоначальства, несколько уездов и городов. В 1901 г. усиленная охрана вводится почти одновременно в 17 губерниях России. На протяжении всех 24 лет накануне первой революции (с 1881 по 1905 г.) оставались на положении усиленной охраны обе столичные губернии (Петербургская и Московская), промышленная - Харьковская, аграрные - Киевская, Волынская и Подольская губернии, градоначальства - Одесское и Таганрогское и города Ростов-на-Дону и Николаев. Режим "исключительного" положения являлся административным средством, с помощью которого царское правительство в течение четверти века пыталось предотвратить революцию в России. "Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия" 14 августа 1881 г., по выражению Ленина, стало "одним из самых устойчивых, основных законов Российской империи" (В. И. Ленин, Сочинения, т.8, cтp. 176.).

Одновременно с разработкой крестьянской реформы подготавливалась и реформа полицейского управления. Учитывая, что с падением, крепостного права вотчинная полиция помещиков потеряла свое значение, царское правительство стремилось к увеличению власти и авторитета уездных полицейских органов, эффективности их воздействия на широкие массы населения. Полицейская реформа была принята 25 декабря 1862 г. в форме "Временных правил" об устройстве полиции, согласно которым в 44 губерниях России старые полицейские органы в каждом уездном городе (городничий и его канцелярия) и уезде (земский исправник и земский суд) объединялись в возглавляемое исправником уездное полицейское управление. Сами исправники теперь назначались губернатором из местных дворян. Только в губернских городах были созданы городские полицейские управления.

Централизация городской и уездной полиции увеличила власть исправников, в ведении которых находились все основные дела полицейского управления уездного города и уезда. Власть исправника охватывала весь уезд. В каждом уезде пореформенной России существовали распорядительно-исполнительные коллегии и совещательные органы из уездных чиновников; чаще всего они назывались присутствиями (рекрутский - по воинской повинности, по крестьянским делам, по питейным делам и др.) или комитетами (например, распорядительный). Исправник был наиболее активным и влиятельным членом этих органов; в уездном по питейным делам присутствии и уездом распорядительном комитете он был председателем.

Пореформенные уезды сохраняли подразделение на более мелкие полицейско-территориальные единицы - станы.

Нарастание революционного движения в России во второй половине 70-х годов толкало царизм на укрепление полиции в сельских местностях России. Указом 9 июня 1878 г. в каждом стане была создана должность ближайшего помощника станового пристава - полицейского урядника; в 46 губерниях России учреждалось около 5000 урядников. В полное подчинение были поставлены сотские и десятские. В компетенцию урядника входили разнообразные обязанности, начиная с надзора за "благочинием" во время богослужения в церквах и кончая наблюдением за продажей вина. Власть урядника в отношении широких масс крестьянства была практически беспредельной. "Нужно видеть, - писал вдумчивый наблюдатель сельской жизни 70 - 80-х годов А. Н. Энгельгардт,- какой переполох, когда он раздраженный влетит неожиданно в избу: дети с перепугу плачут, забившись в угол, мужик стоит оторопелый, а он орет, топочет. - Как ты смел! Как ты смел!.. бац! мало кулаком - шашкой, разумеется, в ножнах. Я как-то рассказывал про такую сцену одному высшему начальнику. - Неужели шашкой? - спросил он. - Да, шашкой. - Обнаженной? - Нет. Начальник успокоился" (А. Н. Энгельгардт, Из деревни, 12 писем (1872 - 1882), М., 1937, стр. 344.).

В условиях широкой волны крестьянского движения в начале XX в. указом 1 июня 1903 г. при становых приставах и полицейских урядниках создается уездная полицейская стража, составлявшая вооруженную опору действиям становых приставов и полицейских урядников вместо ненадежных волостных и сельских должностных лиц из крестьян.

Управление пореформенного уезда по-прежнему оставалось в руках помещиков-дворян. Уездный исправник назначался губернатором из дворян, в уездном полицейском управлении были два дворянских заседателя, выбранные уездным дворянским собранием. Уездный предводитель дворянства был председателем ряда уездных присутствий и комитетов, которые часто играли роль исполнительных инстанций для соответствующих губернских учреждений. А если учесть то, что в составе уездных земских собраний по реформе 1864 г. было 40 - 45% гласных дворян и что большинство мировых судей и становых приставов и все земские начальники были дворянами, то получалась почти полная картина дворянского засилья в управлении уездом.

К концу XIX в. управы благочиния были повсеместно упразднены. Их заменили в городах канцелярии обер-полицеймейстеров, полицеймейстеров, градоначальников, городские полицейские управления.

В составе этих учреждений наряду с распорядительными, исполнительными, инспекторскими и прочими отделениями появились сыскные отделения - зачатки уголовного розыска в растущих городах капиталистической России.

С 80-х годов появляются и секретно-розыскные отделения, получившие позднее наименование охранных отделений (охранок). Наряду с этим в городах появляются управления городским полицейским телеграфом, медицинские полицейские управления, адресные столы и бюро, органы речной и фабричной полиции и т. д.

Города подразделялись на части, а последние - на участки и околотки, во главе с частными приставами, участковыми надзирателями и околоточными надзирателями. Управления полицейскими частями ("частные дома)" сохранили старый дореформенный облик. К концу XIX в. полиция в России сохраняла много черт грубого крепостнического произвола.

Крестьянство России и после реформы 1861 г. оставалось забитым, темным и неполноправным "тяглым" сословием. "Вся вообще "эпоха реформ" 60-х годов оставила крестьянина нищим, забитым, темным, подчиненным помещикам-крепостникам и в суде, и в управлении, и в школе, и в земстве", - писал В. И. Ленин, определяя правовое положение пореформенного крестьянина (См. В. И. Ленин, Сочинения, т. 17, стр. 95.). В 1861 г. для крестьян, вышедших из крепостной зависимости, были созданы крестьянские сословные учреждения по образцу учреждений, существовавших среди государственных и удельных крестьян, - сельские и волостные сходы, сельские и волостные должностные лица, возглавляемые сельскими старостами и волостными старшинами, волостные правления, волостные суды.

Недавнее прошлое. (Порка), С карт. худ. Н. В. Орлова.

Для правительства эти органы являлись дополнительным, бесплатным административно-полицейским звеном, облегчавшим сборы налогов, выкупных платежей, осуществление государственных и земских повинностей, комплектование армии, разрешение поземельных споров как между самими крестьянами, так и между крестьянами и помещиками, органами, закреплявшими сословную неполноправность и замкнутость пореформенного крестьянства.

Каждое сельское общество (включавшее одно или несколько селений) имело сельский сход, выбиравший сельских должностных лиц (сельского старосту, сборщика податей, сотских, десятских), разрешавшее некоторые поземельные дела (например, переделы общинных земель), раскладку налогов, мелкие полицейские дела. Гораздо большее значение имело волостное сословное крестьянское звено - волостной сход, волостные должностные лица во главе со старшиной, волостное правление и волостной суд. Волость представляла собой крестьянскую сословную единицу, охватывающую несколько селений. В состав волостного схода входили сельские и волостные должностные лица, а также так называемые "десятидворники" - выборные от каждых десяти дворов. Волостной сход выбирал волостных должностных лиц, представителей на предварительный съезд для выбора гласных в уездное земское собрание от сельских обществ, разрешал хозяйственные нужды волости, утверждал приговоры сельских сходов и т. д. Избираемый волостным сходом на три года волостной старшина выполнял фактически полицейские функции - следил за "сохранением общественного порядка, спокойствия и благочиния в волости". В этом деле ему подчинялись сельские старосты и другие должностные лица волости, а также волостное правление. Это учреждение состояло из старшины, всех старост, сборщиков податей, одного-двух заседателей и писаря. Фактически же обязательным было присутствие в волостном правлении только старшины и писаря. Последний назначался в волостное правление мировым посредником, а впоследствии земским начальником. Как агент правительственных органов, и нередко единственное грамотное лицо, он играл в волостном правлении немаловажную роль. Волостное правление вело довольно значительное делопроизводство.

Волостной суд представлял собой коллегию из 4 - 12 судей, выбираемых ежегодно волостным сходом. Этот сословный крестьянский суд рассматривал споры и тяжбы между крестьянами, если сумма иска не превышала 100 руб. (в 1889 г. сумма была повышена до 300 руб.), а также мелкие уголовные проступки крестьян. Правительство подчеркивало сословность волостных судов тем, что предписало им в разрешении дел руководствоваться местными обычаями и правилами, "принятыми в крестьянском быту" (Приговоры волостных судов предусматривали "общественные работы" (до 6 дней), денежные штрафы (до 3 руб.), арест (до недели) и розги (до 20 ударов). В 1889 г. эти нормы наказаний были значительно увеличены. Наказания розгами по решениям волостных судов сохранялись до 1903 г.).

Опасаясь самостоятельности этих крестьянских сословных учреждений, правительство опутало их сложной трехстепенной системой органов правительственно-дворянского надзора и опеки, превратив их в исполнительные инстанции этих органов надзора и опеки.

Историю этой системы органов правительственно-дворянского надзора можно изобразить на следующей схеме (см. на стр. 297).

Институт мировых посредников был создан для введения уставных грамот между помещиками и крестьянами в первые два года после крестьянской реформы (1861 - 1863), а также для разбора "недоразумений", споров и жалоб в поземельных отношениях помещиков и крестьян. На деле мировые посредники, "мирволившие", по выражению В. И. Ленина, помещикам (См. В. И. Ленин, Сочинения, т. 12, стр. 236.), превратились в орган надзора за крестьянскими сословными учреждениями и просуществовали до 1874 г. Неясность функций мировых посредников по закону, неопределенность системы назначения (по закону мировые посредники выбирались на каждое трехлетие помещиками и крестьянами, а фактически все время назначались Министерством внутренних дел после консультации с местными предводителями дворянства), безвозмездность должности (мировые посредники получали средства только на канцелярские расходы), а следовательно, и известная самостоятельность их послужили причинами упразднения института мировых посредников. Временной заменой их явилась коллегия из чиновников в уезде - уездное по крестьянским делам присутствие, в состав которого входили уездный предводитель дворянства (как председатель), исправник, председатель уездной земской управы и назначенный правительством непременный член; в ведении последнего находились поземельные дела. Законом 12 июля 1889 г. все эти учреждения были заменены в 36 губерниях административно-судебными должностными лицами - земскими начальниками; это мероприятие явилось завершением поисков по установлению "твердой власти" в деревне. Назначаемые из дворян, земские начальники получали широкие полномочия по утверждению решений крестьянских учреждений, назначению и смещению должностных лиц. Статья 61 Положения об участковых земских начальниках давала последним неограниченные права наказания крестьян: штрафов (до 6 руб.), ареста (до трех дней), телесных наказаний. Широкое применение наказаний земскими начальниками выливалось в неограниченный произвол. Уездные и губернские инстанции для мировых посредников и земских начальников принимали жалобы на крестьянские учреждения и органы надзора за ними, рассматривали и утверждали инструкции для руководства сословными крестьянскими органами. Губернское присутствие являлось не только административным, но и судебным органом. В административном отношении все эти органы правительственно-дворянского надзора, как и сами крестьянские учреждения, находились в ведении земского отдела Министерства внутренних дел, а в судебном - во втором (крестьянском) департаменте Сената и в соединенном присутствии первого департамента с одним из кассационных департаментов.

Органы правительственно-дворянского надзора над крестьянскими учреждениями выполняли в пореформенной деревне роль дополнительного полицейского звена, "близкого" к крестьянам. Старая дореформенная сеть местных жандармских учреждений, объединенная в большие ведомственные жандармские округа, в 60-х годах оказалась уже недостаточной. Усиление местного жандармского аппарата было осуществлено посредством нового "Положения о корпусе жандармов" от 19 сентября 1867 г., по которому сеть жандармских органов была значительно увеличена. На большей части территории России основным учреждением стало губернское жандармское управление. Окружная система сохранилась только на окраинах России (Сибирь, Кавказ, царство Польское).

Перед губернскими жандармскими управлениями ставилась определенная задача - "пресечение и предупреждение преступлений, направленных к нарушению государственного строя". Конкретно деятельность жандармских управлений выражалась в преследовании революционного движения, усмирении волнений, поимке революционных деятелей, исполнения судебных приговоров, сопровождении осужденных и т. п. С 1871 г. в деятельности жандармских управлений главное место начинает занимать политическое следствие, переданное в ведение жандармерии от судебных следователей. До 80-х годов жандармские управления совместно с полицейскими органами проводили и политический сыск. Аппарат управления, возглавляемый начальником, подразделялся на несколько отделений территориального характера (по уездам или группам уездов); канцелярия управления делилась на несколько частей (общего руководства, розыскную часть, следственную часть, политической благонадежности, денежную часть). В ведении жандармских управлений находились жандармские части. Кое-где в городах создавались особые городские жандармские управления, а в царстве Польском даже уездные жандармские управления. Одновременно создавались жандармские полицейские управления железных дорог.

Рост революционного движения в России привел к более активным формам борьбы с ним. С 1880 г. в Москве и Варшаве появляются при канцеляриях обер-полицеймейстера и градоначальника "Отделения по охране общественной безопасности и порядка" (В Петербурге это отделение было учреждено еще в 1866 г.). Эти секретно-розыскные отделения, называвшиеся с 1903 г. охранными отделениями, получают в начале XX в. широкое распространение. Их вхождение в состав канцелярии обер-полицеймейстеров, полицеймейстеров или градоначальников было, разумеется, формальным и рассчитано главным образом на то, чтобы скрыть от общественности истинный смысл этого учреждения. В ведении каждого охранного отделения находились агентура наблюдения (филеры), а также негласные агенты ("в партийной среде"). В целях сближения охранных отделений губернскими жандармскими управлениями при последних в начале XX в. были учреждены постоянные розыскные пункты.

Особое место среди розыскных органов России в конце XIX - начале XX в. занимало Московское охранное отделение. Благодаря хорошо поставленной осведомительной службе оно добилось обнаружения и разгрома некоторых московских организаций, как народнических ("Народного нрава" в 1894 г.), так и социал-демократических ("Рабочего союза" в 1894 г.), московского "Союза борьбы за освобождение рабочего класса" в 1898 г., Московского комитета РСДРП в 1902 г.

Московская охранка претендовала на роль организатора политического сыска на территории всех центральных губерний России. Начальник московского охранного отделения С. В. Зубатов (1896 - 1902) создал "летучий отряд филеров" во главе с одним из ближайших сотрудников - Н. Медниковым; филеры этого отряда сопровождали московских революционеров по всей России; впоследствии Зубатов перенес этот "опыт" в Департамент полиции, создав там центральный летучий филерский отряд. В самом аппарате Московского охранного отделения основным отделом был "отдел наружного наблюдения", ведавший агентурой "наружного наблюдения" - филерами. Особое внимание обращала московская охранка на секретных агентов, среди которых особенно примечательна была деятельность провокатора с 25-летним стажем - А. Серебряковой, - "мамаши", как любовно именовали ее сотрудники охранки.

Ближайший начальник Зубатова московский обер-полицеймейстер генерал-майор Д. Ф. Трепов в своем секретном докладе по поводу быстрого роста рабочего движения писал: "Где пристраивается революционер, там обязана быть и государственная полиция" ("Николай Эрнестович Бауман", Сб. статей, воспоминаний и докладов, М., 1937, стр. 83.).

В недрах московской охранки зародилась идея создания легальных рабочих организаций, опекаемых и вдохновляемых охранкой, которая внушала рабочим мысль о бесполезности политической борьбы, обещая помощь в удовлетворении экономических требований. Сам Зубатов убеждал арестованных рабочих отказаться от революционной борьбы. На II съезде РСДРП в докладе о московской организации ее делегат Н. Э. Бауман рассказывал: "Зубатов указывал арестованным, что он сам социал-демократ, не разделяющий только революционного метода борьбы. На прощание он просил выпущенных заходить к нему так, попросту, чайку попить, о теории поговорить, и некоторые действительно ходили к нему" ("Николай Эрнестович Бауман", Сб. статей воспоминаний и докладов, М., 1937, стр. 83.).

Сея разлад среди рабочих, московская охранка с начала XX в. стала насаждать зубатовские организации в Москве. Ленинская "Искра", вскрывая полицейскую сущность зубатовщины, призывала к активному разоблачению ее.

До конца века в ведении министерства находились и основные тюремные учреждения. Общее их число возросло, а в самой системе их произошли некоторые изменения. В 80-х годах прекратили свое существование арестантские роты, смирительные и работные дома, а также долговые тюрьмы.

Карательные мероприятия, направленные против революционеров 60 - 70-х годов, вызвали потребность в создании крупных тюрем, находящихся в центральном подчинении - "централов": Новоборисоглебского и Новобелгородского близ Харькова, знаменитого Александровского (1873 г.) близ Иркутска. С ликвидацией III отделения в ведение министерства попали и старые политические тюрьмы - Петропавловская и Шлиссельбургская крепости.

Возросла роль каторги; основным местом ее отбывания по-прежнему оставалась Сибирь. Совершенные пути сообщения (пароходное, железнодорожное) ускорили этапное продвижение в Сибирь ссыльных и каторжан. Наряду со старым комбинатом каторжных тюрем Нерчинской каторги возникли каторжные тюрьмы в Якутской области и на острове Сахалине.

Для заведования местными тюрьмами и надзора за ними с 1880 г. в отдельных губерниях появились особые тюремные инспектора.

В 1895 г. все тюрьмы и тюремные инспектора были переданы в ведомство Министерства юстиции.

В ведении Министерства внутренних дел находились местные почтовые и телеграфные учреждения - почтово-телеграфные конторы и их отделения, объединенные в 1885 г. в территориальные почтово-телеграфные округа. В столицах сохранялись почтамты, создавались управления столичными телеграфами. При почтамтах возникли "черные кабинеты" - органы, производящие по заданию охранок перлюстрацию писем.

Под надзором Министерства внутренних дел находилась значительная группа дворянских и городских сословных учреждений, а также земских и городских органов "самоуправления".

В период подготовки крестьянской реформы, по ходатайствам дворян губерний, с ноября 1857 г. и на протяжении всего 1858 г. были учреждены в каждой губернии "комитеты по улучшению быта помещичьих крестьян", особые дворянские комитеты, созданные для подготовки материалов и проектов "улучшения быта" (освобождения) крепостных крестьян на условных, наиболее выгодных для самих помещиков. Председателем дворянского комитета каждой губернии являлся губернский предводитель дворянства, а члены его выбирались дворянами по два человека от уезда; два члена назначались губернатором из "опытных" помещиков. Проекты губернских дворянских комитетов явились первоисточником для проектов Главного комитета по крестьянскому делу. "Крестьян, - писал В. И. Ленин, - "освобождали" в России сами помещики, помещичье правительство самодержавного царя и его чиновники. И эти "освободители" так повели дело, что крестьяне вышли "на свободу" ободранные до нищеты, вышли из рабства у помещиков в кабалу к тем же помещикам и их ставленникам" (В. И. Ленин, Сочинения, т. 17, стр. 65.).

В пореформенное время дворянские сословные органы не претерпели никаких изменений. Несмотря на буржуазные реформы, дворянство России сохраняло многие привилегии и преимущества, и царское правительство стремилось их сохранить и консервировать.

После 1861 г. идет процесс завершения эволюции городских сословий в классы буржуазного общества. С распространением городской реформы 1870 г. общегородские сословные органы упразднялись.

Более устойчивыми оказались частные сословные учреждения и особенно купеческие, мещанские и цеховые управы.

Значительное место в пореформенном местном аппарате начинают играть земские и городские органы "самоуправления".

Земские органы "самоуправления" по реформе 1 января 1864 г. учреждались для выполнения "земских польз и нужд" - осуществления руководства хозяйственными делами: строительством и управлением местных дорог, школ, больниц, благотворительных учреждений, заведования продовольственным делом, организацией поземельного кредита, пропаганды агрономических знаний, улучшением кустарной промышленности, организацией земской статистики и т. п. вопросами. В. И. Ленин расценивал земскую реформу как одну "из тех уступок, которые отбила у самодержавного правительства волна общественного возбуждения и революционного натиска". Земские органы "самоуправления" представляли по своей сущности "кусочек конституции", посредством которого русское "общество" отманивали от конституции. Уступив эту сравнительно маловажную позицию - руководство хозяйственными делами на местах, царизм сохранил за собой основные позиции управления, разгрузил административно-полицейский аппарат для выполнения основных задач, укрепил его. В. И. Ленин подчеркивал значение земства и "как орудия укрепления самодержавия, посредством половинчатой уступки, как орудия привлечения к самодержавию известной части общества", отмечая наряду с этим невозможность при царизме осуществления подлинного самоуправления. "При самодержавии, - писал он, - всякое земство, хотя бы распренаи-"властное", неизбежно будет уродиком, неспособным к развитию" (В. И. Ленин, Сочинения, т, 5, стр. 30, 60, 62.).

Аппарат земства состоял из распорядительных органов - губернских и уездных земских собраний и исполнительных органов уездных и губернских земских управ (последние имели свои постоянные канцелярии, подразделявшиеся на отделы). Для выполнения своих хозяйственных задач земства получили право облагать население специальным земским сбором.

Выборы земских органов проводились раз в три года. В каждом уезде для выборов гласных в уездное земское собрание создавались три избирательных съезда; землевладельцев (главным образом помещиков), представителей от городского общества и сельских обществ. Для избирателей первого съезда устанавливался определенный земельный ценз, который колебался в зависимости от местности (от 200 до 800 десятин минимального ценза). Второй съезд включал городских избирателей, располагавших гильдейским свидетельством или промышленным и торговым предприятием с оборотом в 6000 руб. В состав городских избирателей входили и владельцы недвижимой собственностью с минимальным цензом в зависимости от города (уездный - 500 руб. а для столиц - до 3 тыс.).

Для третьего избирательного съезда устанавливалась многостепенная система выборов (сельский сход - волостной сход - уездный съезд), позволявшая отобрать в состав уездного земского собрания наиболее благонадежных крестьян. Все три съезда выбирали неравное число гласных в уездное земское собрание (их число определялось специальным расписанием Министерства внутренних дел) с очень частым превышением числа гласных от землевладельцев.

Уездные земские собрания собирались на сессии, и вся текущая работа падала на избранную им уездную земскую управу. Уездные земские собрания всей губернии выбирали по нескольку гласных в состав губернского земского собрания, последнее выбирало также исполнительный орган - губернскую земскую управу. Во главе собраний и управ стояли выборные председатели, которые не только руководили деятельностью названных учреждений, но и представительствовали от имени земства в местных правительственных учреждениях (главным образом присутствиях); председателями земских собраний были предводители дворянства.

Земства с момента их появления были стеснены в своей деятельности надзором губернатора (в сметных вопросах, в составе аппарата, в ряде частных вопросов хозяйственного значения). С 1866 г. правительство проводит ряд законов, стеснявших земскую деятельность.

Новое положение о земских учреждениях 12 июня 1890 г. стеснило избирательную систему и деятельность земств, усилило правительственный надзор за ними. Для первого съезда, называвшегося теперь съездом дворян-землевладельцев (все землевладельцы-недворяне были причислены к другим съездам) минимальный ценз был значительно понижен (там, где он равнялся 200 десятин земли, он стал 125 десятин). Для избирателей из буржуазии городов ценз был повышен в 2 5 раза (с 6 тыс. руб. оборота до 15 тыс.). Третий избирательный съезд был упразднен вообще, и гласные в уездное земское собрание назначались из списка кандидатов, составленных на волостных сходах самим губернатором.

Положение о земских учреждениях 1890 г. было земской контрреформой, оно усилило дворянский элемент в земле. О процентном росте числа дворян в земстве дает представление следующая таблица:

Председатель и члены управ были приравнены к чиновникам. Усилился и надзор за земствами. Губернатор теперь осуществлял надзор не только за "законностью", но и за "целесообразностью" действий земства. В помощь ему было создано специальное учреждение - губернское по земским делам присутствие (с 1892 г. - общее для земских и городских органов "самоуправления" - губернское по земским и городским делам присутствие), состоявшее главным образом из чиновников губернии. Закон 12 июня 1900 г. устранил земства от продовольственного дела. Этим же законом введена предельность земского обложения, стеснявшая финансовую базу земской деятельности.

Все эти ограничения земств превратили их в исполнительные хозяйственные органы при местных администраторах. Даже сами чиновники нередко характеризовали земскую контрреформу 1890 г. "шагом по пути упразднения земских учреждений" (В. И. Ленин, Сочинения, т. 5, стр. 44.).

На созданные по Городскому положению 12 июня 1870 г. городские органы "самоуправления" (городские думы и городские управы) возлагались административно-хозяйственные задачи на территории города. Попечительству этих учреждений подлежали вопросы городского благоустройства (городской транспорт, освещение, отопление, канализация, водопровод, благоустройство мостовых, тротуаров, набережных, мостов), а также заведование школьным, медицинским благотворительным делом, городской торговлей, городским кредитом и т. п. Городские органы "самоуправления" выбирались на четыре года налогоплательщиками городских налогов. Часть этих налогов поступала в кассу городских органов "самоуправления".

Выборы в городскую думу каждого города проводились по трем избирательным съездам (крупных, мелких и средних налогоплательщиков), избиравшим по равному числу гласных в городскую думу, которая являлась распорядительным органом. Она избирала из своего состава исполнительный орган - городскую управу в составе городского головы и членов управы. Городской голова возглавлял и думу и управу, координируя работу этих учреждений. Городская управа имела постоянную канцелярию, разделявшуюся на ряд отделов, соответствующих функциям городского "самоуправления"; здесь же создавались различные постоянные и временные исполнительные комиссии.

Руководящую роль в этих органах городского "самоуправления" с момента их появления получили представители крупной городской буржуазии, использовавшие руководство хозяйственной жизнью города и городской бюджет в своекорыстных целях. Правительство распространяло земское и городское "самоуправление" на отдельные местности России медленно и неохотно. Даже к началу XX в. многие окраины России не имели ни земств, ни городского самоуправления.

Для надзора за деятельностью городских дум и управ в каждой губернии Городовым положением 1870 г. создавалось губернское по городским делам присутствие из чиновников под председательством губернатора. Это же присутствие принимало жалобы на городские органы "самоуправления". Надзору и опеке этого присутствия и даже Министерства внутренних дел подлежала вся хозяйственная деятельность городских "самоуправлений". Из 28 функций городских дум 17 подлежали непременному утверждению Министерства внутренних дел, губернатора и присутствия.

Городовое положение 11 июня 1892 г. явилось городской контрреформой. Оно заменило налоговый ценз для избирателей имущественным Избирательные права получили только те жители города, которые имели недвижимое имущество, оцененное особой оценочной комиссией в столицах на сумму не менее 3 тыс. руб., в губернских городах - на сумму 1000 - 1500 руб. (в зависимости от размеров города) и 300 руб. - в уездном городе. В число избирателей включались и владельцы торгово-промышленных заведений города, имеющие гильдейские свидетельства. Мелкие и средние налогоплательщики лишались избирательных прав. Число избирателей по городам России, имевшим городское "самоуправление", сократилось в несколько раз.

Для мелких городов Городовое положение 1892 г. вводило так называемое "упрощенное управление". Сход домохозяев города избирал состав собрания уполномоченных (12 - 16 человек), а последние, собравшись, выбирали городского старосту - с 1 - 2 помощниками.

Значительно возрос надзор за органами "самоуправления" со стороны общего для земских и городских органов "самоуправления" - губернского по земским и городским делам присутствия, возглавляемого губернатором.

Отстранение от участия в "самоуправлении" городов мелкой и части средней буржуазии означало усиление роли и места крупной буржуазии, в ведении которой и находились городские думы и управы.

Местные органы Министерства юстиции. Судебные уставы 20 ноября 1864 г. вводили в России новые буржуазные принципы судоустройства и судопроизводства. Они вводили формальную несменяемость судей и независимость суда от администрации, гласность и публичность заседаний суда, состязательный процесс, институты адвокатуры, присяжных заседателей, выборный мировой суд, нотариат и т. д.

Проводя эту одну из наиболее последовательных буржуазных реформ, правительство стремилось рассеять всеобщее недовольство старыми судами, создать у широких масс населения иллюзии о какой-то надклассовости и беспристрастности нового суда. В указе о распубликовании судебных уставов 20 ноября 1864 г. говорилось, что задачей судебной реформы является "водворить в России суд скорый, правый, милостивый, равный для всех подданных, возвысить судебную власть, дать ей надлежащую самостоятельность и вообще утвердить в народе... уважение к закону". История пореформенного суда в России показывает, что старый феодальный суд, основу которого составляло сословное неравенство, был заменен буржуазным судом, в котором решительное предпочтение отдавалось богатому перед бедным, эксплуататору перед эксплуатируемым и который был призван также охранять частную собственность.

По судебной реформе 1864 г. в России вводились две системы судебных учреждений: суды с избираемыми судьями - мировые судьи и съезды мировых судей, и суды с назначаемыми судьями - окружные суды и судебные палаты.

Каждый уезд с находившимся в нем городом, а иногда и отдельно крупный город составляли мировой округ, подразделявшийся на несколько участков. В каждом участке находился один участковый мировой судья и один почетный мировой судья. Мировые судьи (участковые и почетные) избирались на три года местными органами городского и земского "самоуправления" (уездными земскими собраниями и городскими думами) из лиц, имевших определенный возрастной, образовательный, служебный и имущественный ценз. Последний был довольно значителен - он равнялся двойному земскому земельному цензу или имущественному цензу, исчислявшемуся в недвижимой собственности, оцененной не менее чем в 15 тыс. руб.

Ведению мировых судей подлежали мелкие уголовные и гражданские дела. Размеры наказаний за уголовные преступления, налагаемые мировыми судьями, ограничивались денежным штрафом не более 300 руб., арестом до 3 месяцев и тюремным заключением до 1 ¹/₂ лет. Из гражданских дел мировые судьи разрешали иски, не превышающие стоимости в 500 руб. Рассмотрение дел в камерах мировых судей проводилось при упрощенном судопроизводстве и сокращенном делопроизводстве; при рассмотрении дел стороны могли приглашать адвоката-защитника.

Почетные мировые судьи временно замещали мировых судей во время их отсутствия и не получали жалованья. Создание института почетных мировых судей позволяло титулованной дворянской знати и представителям крупнейшей буржуазии, не обременяя себя службой, получать награды и продвигаться по служебной лестнице.

Совокупность всех участковых и мировых судей мирового округа составлял уездный съезд мировых судей или мировой съезд, собиравшийся на сессии. Председатель мирового съезда выбирался из мировых судей. На съезде присутствовали товарищ прокурора окружного суда, а также назначенный министерством непременный член. Съезд играл роль окончательной апелляционной инстанции для мировых судей округа. Дальнейшее рассмотрение дел мировых судей можно было уже проводить только в кассационном порядке в Сенате.

В. И. Ленин оценивал институт мировых судей, "выбираемых имущими классами из имущих лиц", как жалкую пародию на суд (См. В. И. Ленин, Сочинения, т. 6, стр. 123.).

Выборность мировых судей как элемент буржуазного права смущала дворян-чиновников, и в 1889 г. мировые судьи повсеместно, кроме столиц и Одессы, были упразднены и заменены назначаемыми лицами: в городах - городскими судьями и для негородского неподсудного населения - земскими начальниками. Для крестьян мировых судей заменили земские участковые начальники.

Окружные суды создавались на несколько уездов. Они состояли из председателя, его товарища и членов суда.

В аппарат окружного суда входил прокурор с товарищами и канцелярией. В новых судах прокуратура приобрела большое значение. Прокурорский надзор руководил следствием, выступал обвинителем на суде, следил за исполнением приговора. Судебные следователи всего округа подчинялись окружному суду; они находились частично при суде, большей же частью на местах в специальных участках. В аппарат суда входил и ряд других должностных лиц (нотариусы, присяжные приставы, рассыльные, присяжные переводчики и т. д.).

В уголовном судопроизводстве окружных судов большое значение имели и так называемые присяжные заседатели, определявшие виновность или невиновность подсудимого (мера наказания выносилась судьями). В отличие от всех назначаемых правительством судебных чиновников окружного суда присяжные заседатели комплектовались из всех сословий при определенном возрастном цензе, цензах оседлости, образования и значительном имущественном (не менее 10 десятин собственной земли или имущества стоимостью не менее 500 - 2000 руб., в зависимости от размера города) (Законы 80-х годов изменили правила составления списков присяжных и значительно увеличили имущественный ценз.). Кроме того, закон устанавливал известный ценз благонадежности ("известные степенным образом жизни", "заслуживающие доверия", "имеющие добрую нравственность"). Списки присяжных заседателей составлялись земскими и городскими управами.

Включая суд присяжных в новую судебную систему, царское правительство в 60-х годах рассчитывало поднять авторитет суда. Несмотря на классовый характер суда присяжных, в чиновничьей среде окружного суда он был элементом общественности и известной самостоятельности. Недаром реакционная пресса окрестила его судом улицы. "Суд улицы, - писал В. И. Ленин, - ценен именно тем, что он вносит живую струю в тот дух канцелярского формализма, которым насквозь пропитаны наши правительственные учреждения" (В. И. Ленин, Сочинения, т, 4, стр. 369.). Общеизвестен ряд крупнейших процессов политического характера, в которых суд присяжных, вопреки желанию чиновников - судей, выносил обвиняемым оправдательный вердикт (дело Веры Засулич в петербургском окружном суде в 1878 г., дело морозовских ткачей во владимирском суде в 1885 г. и др.).

Стесняя и сокращая буржуазные институты суда в пореформенное время, царское правительство, прежде всего, сокращало категории дел, подсудные суду присяжных. Уже в 1878 г. из ведения суда присяжных были изъяты, с передачей в судебные палаты с сословными представителями, все дела "о явном восстании против властей", о противодействии распоряжениям и постановлениям и о всяких посягательствах на должностных лиц.

Судебная палата являлась окончательной апелляционной инстанцией для рассматриваемых в окружных судах гражданских и уголовных дел. В апелляционном порядке в судебную палату поступали на пересмотр из окружных судов только те дела, которые решались там без присяжных заседателей. Пересмотр дел, решенных судом присяжных, можно было проводить только в кассационном порядке в Сенате. Для некоторых категорий дел судебная палата была судом первой инстанции (например, дела о печати, о преступлениях чиновников и против чиновников, о казенном имуществе и т. д.).

Округ судебной палаты охватывал несколько губерний. Аппарат судебной палаты напоминал аппарат окружного суда. Общее присутствие судебной палаты состояло из председателя, его товарищей и членов суда; судебная палата имела уголовный и гражданский департаменты. Кроме общей канцелярии судебной палаты, возглавляемой секретарем, были канцелярии и при департаментах; при окружных судах и судебных палатах находились адвокаты - присяжные поверенные; адвокаты, не числящиеся на службе в суде, назывались частными поверенными. Закон устанавливал возможность создания при судебных палатах специальных советов - присяжных поверенных и присяжных приставов. Однако практически эти советы были созданы только при некоторых палатах.

Судебные палаты сохраняли много черт дореформенного суда. Так, в каждой судебной палате сохранились сословные представители, назначаемые ежегодно царем (губернский и уездный предводители дворянства, городской голова, волостной старшина). Наличие сословных представителей должно было подкреплять авторитет решений судебных палат, особенно по таким делам, как суды над чиновниками. Сама же роль назначаемых сословных заседателей была ничтожной. "Как известно,- писал В. И. Ленин,- эти сословные представители, слитые в одну коллегию с судьями-чиновниками, представляют из себя безгласных статистов, играют жалкую роль понятых, рукоприкладствующих то, что угодно будет постановить чиновникам судебного ведомства" (В. И. Ленин, Сочинения, т. 4, стр. 368.).

Суд царской России был классовым судом. Все прокуроры судебных палат, 95% прокуроров окружных судов и 90% их товарищей были дворянами (остальные - выходцами из духовенства, буржуазии и чиновников). Подавляющее большинство чинов прокуратуры были реакционерами и монархистами. Умеренно либеральные деятели в прокуратуре 60 - 70-х годов (например, А. Ф. Кони) являлись редким исключением и задерживались в ней недолго.

Среди адвокатуры пореформенной России - присяжных поверенных (т. е. адвокатов, находящихся на службе при окружном суде или судебной палате) и частных поверенных (адвокатов, занимающихся частной практикой) недворянские элементы встречались гораздо чаще, но и они были представителями буржуазии. Адвокаты отстаивали в судах интересы частной собственности; получая за "ведение дела" солидные гонорары, они проявляли подчас беспринципность и неразборчивость в средствах.

И содрав гонорар неумеренный, 
Восклицал мой присяжный поверенный: 
Перед вами стоит гражданин 
Чище снега альпийских вершин, - 

писал Н. А. Некрасов, рисуя картину деятельности новых судов в первые годы их существования. Впрочем, среди адвокатов второй половины XIX в. встречались и умеренно либеральные деятели, которые прославились в ведении крупных уголовных процессов (например, В. Д. Спасович, А. И. Урусов, Ф. Н. Плевако) или гражданских дел (К. К. Арсеньев). Отдельные адвокаты соглашались на защиту обвиняемых в политических преступлениях; так, Л. А. Александров прославился мастерским ведением дел в ряде политических процессов ("193-х", дела В. Засулич).

Основные начала гражданского процесса давал Устав гражданского судопроизводства 1864 г. Мировому судье иск предъявлялся в письменной или устной форме, а ответчик вызывался повесткой. Во время рассмотрения дела обе стороны (истец и ответчик) давали словесные показания, в процессе которых учитывались показания свидетелей, письменные документы и т. п. доказательства. Каждая сторона имела право нанять адвоката.

Мировой судья единолично принимал решение, оглашал его и выдавал истцу исполнительный лист, который предъявлялся им в органы полиции, в волостное правление или судебному приставу при мировом судье.

Более сложным был гражданский процесс в окружном суде или судебной палате, куда истец подавал исковое прошение с соблюдением точной формы и уплаты значительной пошлины. Затем истец и ответчик обменивались четырьмя бумагами: на исковое прошение истец давал "ответ", это вызывало со стороны истца "возражение", а ответчик на него писал "опровержение". Нередко эти документы оформляли специально нанятые адвокаты. Оригиналы документов оставались в суде, а копии выдавались сторонам. Слушание дела заключалось в состязании сторон; каждая из них могла нанять адвоката. Заключение по этому состязанию делал прокурор. Судьи в особой комнате выносили решение, которое оформлялось в резолюции.

После истечения сроков апелляции или кассации истцу выдавался исполнительный лист, по которому председатель суда назначал судебного пристава, приводившего в исполнение решение о взыскании иска.

В. И. Ленин отмечал исключительный формализм пореформенного суда, его антинародный характер. "Судьи-чиновники,- писал он,- заботятся больше всего о том, чтобы дело было гладко по бумагам: только бы в бумагах было все в порядке, а больше ни до чего нет дела чиновнику, который стремится лишь получать свое жалование и выслуживаться перед начальством. От этого так безобразно много бывает всегда в чиновничьих судах бумажной волокиты, сутяжничества и крючкотворства: написал как-нибудь не так в бумаге, не сумел когда следует занести в протокол - пропало дело, хотя бы и справедливое было дело" (В. И. Ленин, Сочинения, т. 4, стр. 275.).

В 1913 г. В. И. Ленин рассказывал о деле, которое тянулось в судах царской России 51 год: по закону 1862 г. владелец заводов на Урале Строганов должен был наделить освобожденных рабочих землей; под всякими предлогами Строганову и его наследникам удавалось несколько десятков лет тянуть эту судебную волокиту с иском горнозаводских рабочих (См. В. И. Ленин, Сочинения, т. 19, стр. 273.).

Еще более сложным был уголовный процесс, предусмотренный Уставом уголовного судопроизводства 1864 г.

Маловажные уголовные дела (нарушение порядка и спокойствия, а также различных казенных уставов) рассматривались мировыми судьями. Остальные уголовные дела подлежали рассмотрению в окружных судах и судебных палатах.

Преступления военных и духовенства рассматривались в соответствующих ведомственных судах. С конца 70-х годов военные суды стали рассматривать дела и гражданских лиц. Духовные суды также судили и мирян по таким вопросам, как нарушение церковных догматов, бракоразводные дела и т. п. Для крестьян первой инспекцией для рассмотрения маловажных уголовных дел был сословный волостной суд.

Основными видами доказательств в уголовном процессе по судебным уставам 1864 г. стали показания самого подсудимого, свидетелей, данные специальной экспертизы (медицинской, графологической и пр.), показания местных жителей, вещественные и письменные доказательства.

На место старой теории формальных доказательств с явным предпочтением одних видов доказательств перед другими судебные уставы 1864 г. вводили систему "свободной оценки доказательств по внутреннему убеждению судей", что создавало впечатление об известной "беспристрастности" и "справедливости" суда. Фактически же все это прикрывало классовую направленность суда, так как убеждения буржуазного судьи выражали взгляды, привычки и интересы представителя буржуазии, выше всего ставящего охрану "священной частной собственности".

Уголовный процесс распадался на несколько стадий: предварительное расследование, предание суду, приготовление к судебному рассмотрению, само судебное рассмотрение дела и, наконец, исполнение приговора.

Предварительное расследование состояло из дознания и предварительного следствия. Дознание осуществлялось полицией, жандармерией или даже непосредственным начальством лица, подозреваемого в преступлении (административным, военным, или духовным). Главной целью дознания было установление самого факта преступления.

Предварительное следствие осуществлялось судебным следователем и заключалось в сборе материалов, необходимых для предъявления конкретному лицу или лицам; все эти материалы направлялись прокурору, который или прекращал дело, если материалов недоставало, или возбуждал судебное дело, если материал давал на это возможность. В последнем случае прокурор составлял обвинительный акт, который и поступал в суд.

Перед судебным рассмотрением суд проводил некоторые подготовительные мероприятия: задерживал обвиняемого, формировал присяжных заседателей, назначал защитника (если обвиняемый не выбирал его сам); назначалось также место и время судебного заседания.

Судебное рассмотрение дела начиналось с официального акта открытия заседания, за которым шло судебное следствие - знакомство суда с доказательствами, их проверка.

Одним из важнейших этапов судебного рассмотрения были прения сторон: обвинителем выступал представитель прокуратуры (прокурор или его товарищ), обвиняемого защищал адвокат. После прений следовало краткое заключение председателя суда. В окружном суде при рассмотрении дела с участием присяжных заседателей последним ставился вопрос о виновности. Удалившись в особую комнату, присяжные заседатели выносили свой ответ - "вердикт". Вопрос о размерах наказания разрешали судьи.

После вынесения приговора окружного суда без присяжных заседателей разрешалось подавать апелляцию в судебную палату. Решение суда с присяжными заседателями было окончательным и могло быть пересмотрено лишь в кассационном порядке в Сенате.

Яркую картину судебного рассмотрения дела в Петербургском окружном суде с присяжными заседателями дал Л. Н. Толстой в романе "Воскресение".

С конца XIX в. правительство все чаще и чаще стало избегать больших политических процессов, опасаясь их агитационного значения. Многие политические дела рассматривались и разрешались в административном порядке генерал-губернаторами, градоначальниками и жандармскими управлениями. В 1896 г. в таком порядке было разрешено дело крупнейшей социал-демократической организации страны - петербургского "Союза борьбы за освобождение рабочего класса", руководимого В. И. Лениным. После дознания и следствия в губернском жандармском управлении члены "Союза" были подвергнуты административной ссылке.

Правительство медленно и неохотно вводило судебные уставы на территории России, допуская всевозможные ограничения их на окраинах (назначение Министерством юстиции мировых судей и их подчинение окружным судам, окружной суд без присяжных заседателей и т. п.).

Местные учреждения Министерства финансов. Финансовые реформы начала 60-х годов вызвали изменения в организации местных органов Министерства финансов, их структуре и функциях. Кроме старых финансовых учреждений на местах - казенных палат и казначейств, возник ряд новых: губернские акцизные управления, ряд финансовых присутствий (податное, по питейным делам, по квартирному налогу). Сфера деятельности казенных палат по приходу денежных сумм была ограничена с начала 60-х годов поступлениями, главным образом прямых (окладных) налогов. Основное заведование косвенными налоговыми поступлениями перешло в созданные в 1863 г. акцизные управления. В связи с реформами государственного контроля из ведения казенных палат были изъяты контрольные функции; они были переданы созданным на местах контрольным палатам (1865).

Заменивший председателя управляющий казенной палатой разрешал почти все дела единолично. С 1885 г. при казенных палатах стали открываться сберегательные кассы.

Установление единства касс в России в 1863 г. повысило значение местных казначейств. Между губернскими и уездными казначействами установилось своеобразное разделение дел: губернские казначейства превратились в расходные кассы, а уездные - в приходные.

Законом 30 апреля 1885 г. была учреждена должность податных инспекторов, на которых был возложен надзор за доходностью подлежащих обложению торгов и имуществ. На обязанности податных инспекторов лежало наблюдение за размерами доходов, раскрытие укрывательства и умаления доходов, наблюдение за поступлением сборов, участие в раскладке поземельных налогов, налогов с городского имущества, а также ревизия уездных казначейств. Податные инспектора председательствовали в созданных законом 15 января 1885 г. уездных податных присутствиях, исполнявших различные поручения казенной палаты по наблюдению за сбором пошлин с торговли и промыслов. В губернии создавалось под председательством управляющего казенной палатой губернское по податным делам присутствие, заведовавшее дополнительным сбором с торгов и промышленных предприятий.

В том же 1885 г. были созданы губернские и уездные по питейным делам присутствия, дававшие разрешения на открытие питейных заведений, а с введением винной монополии наблюдавшие за ее осуществлением.

Для осуществления всех мероприятий по акцизным сборам и заведования этими сборами с 1863 г. начинают создаваться в России губернские и окружные акцизные управления, которые осуществляли наблюдение за поступлением акцизных сборов, описывали предприятия, обложенные акцизными сборами, привлекали к ответственности за нарушение устава об акцизном сборе.

Казенные банки (Государственный, Крестьянский и Дворянский) имели на местах свои органы (отделения) (Государственный банк имел, кроме отделений, еще конторы и агентства.).

Буржуазия имела влияние в созданных в 1872 г. губернских комитетах торговли и мануфактур, а также в купеческих управах и биржевых комитетах. Но влияние буржуазии ослаблялось узкими правами и ведомственной распыленностью этих учреждений (купеческие управы находились в ведении не Министерства финансов, а Министерства внутренних дел).

В ведении Министерства финансов находились и возникшие в 80-х годах фабричные инспекторы и губернские по фабричным делам присутствия.

Рост стачечного движения в России заставил царское правительство издать в 1882 г. первые фабрично-заводские законы (1 июня 1882 г. о труде малолетних на фабриках и заводах, 3 июня 1886 г. - закон о штрафах, 2 июня 1897 г. - о 11 1/2-часовом рабочем дне и т. д.). Все эти законы были вырваны у правительства классовой борьбой трудящихся.

С помощью фабрично-заводских законов правительство рассчитывало расколоть единое рабочее движение, посеять у отсталой части рабочего класса ложные надежды на облегчение их положения с помощью правительства. Издавая эти законы, правительство не торопилось вводить их в жизнь, отсрочивая с каждым годом введение фабричных законов, распространяя их не на все категории рабочих, не на все местности России.

Для надзора за выполнением первого же фабричного закона в 1882 г. была создана фабричная инспекция. Губернии, имевшие фабрично-заводскую промышленность, объединялись в фабричные округа, в каждый фабричный округ был назначен фабричный инспектор. Все фабричные инспектора России были подчинены главному фабричному инспектору при департаменте торговли и мануфактур. Ввиду того, что проведение в жизнь первого фабричного закона задерживалось, фабричные инспектора получили распоряжение заняться изучением "быта" рабочих. Эти сведения, обобщенные фабричными инспекторами в первых ежегодных печатных отчетах, вскрыли настолько тяжелую картину положения рабочих, что правительство запретило в дальнейшем публиковать подобные отчеты.

В дальнейшем институт фабричных инспекторов возрастал. В 1884 г. вместо первоначальных четырех округов создано уже девять округов. В каждый округ назначался инспектор и его помощники. К 1886 г. число фабричных инспекторов удвоилось. В каждом округе находилось теперь по нескольку фабричных инспекторов, подчиненных окружному инспектору. В том же 1886 г. были созданы губернские по фабричным делам присутствия, разрабатывающие дополнительные правила, "регулирующие" отношения фабрикантов и рабочих и принимавшие жалобы фабрикантов. В состав каждого такого присутствия, под председательством губернатора, входили чиновники губернии (вице-губернатор, прокурор окружного суда, начальник губернского жандармского управления, окружной инспектор и его помощник), а также двое фабрикантов. Рассматривая этот состав, В. И. Ленин писал: "Если бы прибавить сюда начальника тюрьмы и командующего казаками, то налицо были бы все чиновники, осуществляющие "заботливость русского императорского правительства о рабочих классах" (В. И. Ленин, Сочинения, т. 2, стр. 39.).

Надзор за выполнением фабричного законодательства со стороны инспекторов вылился фактически в стремление фабричных инспекторов добиться успокоения рабочих на охваченных стачками фабриках и заводах в интересах предпринимателей. Одновременно фабричные инспектора наблюдали за состоянием рабочего движения, за развитием социал-демократической пропаганды и агитации среди рабочих, за зарождением марксистских рабочих кружков на фабриках и заводах, информируя обо всем этом охранные отделения. По выражению В. И. Ленина, фабричные инспектора превратились в "фабричных урядников" (Там же, стр. 273.).

С 90-х годов на фабричных инспекторов возлагались обязанности губернских механиков. По закону 30 мая 1903 г. местные фабричные инспектора попали в фактическое подчинение губернаторов, роль же окружных инспекторов ограничилась обязанностями ревизии. От губернатора зависело назначение на должности старшего фабричного инспектора и участковых фабричных инспекторов, распределение их по участкам и предприятиям и т. д.

Реформы государственного контроля в начале 60-х годов привели к созданию с 1865 г. самостоятельных местных органов государственного контроля - контрольных палат, осуществлявших ревизию Казначейств, касс, всех местных оборотов. Каждой контрольной палате было подведомственно от одной до нескольких губерний.

Распространение на государственных крестьян основных начал положения 19 февраля 1861 г. вызвало передачу их в 1866 г. в ведомство Министерства внутренних дел. В связи с этим местный аппарат Министерства государственных имуществ был значительно сокращен. Вместо старых палат государственных имуществ и окружных правлений создавались управления государственных имуществ во главе с управляющими. Эти управления заведовали государственными имуществами: лесами, землями, недрами и т. д.; в ведении их находились лесничества и казенные имения.

Распространение основных принципов положения 19 февраля 1861 г. на удельных крестьян вызвало сокращение компетенции департамента уделов и его местных органов, за которыми сохранилось заведование удельными землями, лесами, водами, недрами и т. п. Все это вызвало некоторое сокращение аппарата уделов на местах. В 1863 г. почти повсеместно были упразднены отделения удельных контор. С 1863 по 1892 г. постепенно удельные конторы преобразовывались в окружные управления удельными имениями.

Местные органы Министерства народного просвещения. Реформы 60-х годов в области просвещения несколько сузили влияние попечителей учебных округов по управлению учебными заведениями (особенно университетами). Однако они остались глазными администраторами, ведавшими учебными заведениями подведомственных им округов. С 70-х годов влияние их на учебные дела вновь возрастает.

Рост количества средних и низших учебных заведений и боязнь правительства за направление преподавания в них заставили его законом от 14 июля 1864 г. создать губернские, уездные и кое-где городские училищные советы. Эти советы состояли из чиновников, представителей духовенства и земских органов. На них возлагалось управление начальными учебными заведениями, согласование деятельности различных ведомств по народному образованию. Представители духовенства в училищных советах надзирали за "религиозно-нравственным" направлением преподавания в народных училищах.

Чтобы усилить контроль за народными училищами и за деятельностью земств в области народного просвещения, 26 мая 1869 г. правительство учредило должность инспекторов народных училищ, на которых возлагался надзор за постановкой учебной и воспитательной работы в начальных народных училищах, за направлением преподавания в них и за политической благонадежностью преподавательского состава; им же поручался и подбор учителей. Во всех этих вопросах инспектора отчитывались перед губернскими училищными советами. Установление инспектуры по народному образованию было реакционным мероприятием, что отмечалось В. И. Лениным, который писал: "В 1869 г. учреждаются инспектора народных училищ в видах оттеснения земства от действительного заведования народным образованием" (В. И. Ленин, Сочинения, т, 5, стр. 34 - 35.).

Вскоре правительство предприняло меры к активизации деятельности училищных советов. Законом от 25 мая 1874 г. на училищные советы было возложено "попечение об удовлетворении потребностей населения в начальном образовании и о надлежащем нравственном направлении оного"; руководство в них было передано предводителям дворянства. Этим же законом для заведования учебной частью всех народных училищ каждой губернии была создана должность директора народных училищ, ближайшим помощником которого являлся инспектор народных училищ. Произошли изменения не только в административных учреждениях Министерства народного просвещения на местах, но и в системе учебных заведений.

Новый университетский устав 18 июня 1863 г. явился буржуазной реформой в области высшего образования. Он ослабил бюрократический надзор за университетами и создал некоторое подобие университетского "самоуправления" в форме автономии профессорской коллегии ученого совета. Последний получил право выбирать и увольнять (с последующим, разумеется, утверждением министра или попечителя) ректора, деканов, профессоров, проректора, состав правления и университетского суда; суд разбирал дисциплинарные дела студентов. Ученый совет рассматривал основные научные, учебно-педагогические и хозяйственные дела университета, распределял стипендии и т. д. Роль и влияние попечителя учебного округа была сведена главным образом к общему контролю. За исполнением университетских правил студентами наблюдал проректор или инспектор. Студенчество никаких прав не получило.

Ряд дальнейших узаконений 60 - 70-х годов был направлен на стеснение этой университетской автономии. Особенно следует отметить закон 1879 г., упразднявший университетские суды и отнявший у ученых советов университетов право распределения стипендии. Эти функции были переданы инспекторам, находившимся в зависимости от попечителей учебных округов. Полицейским учреждениям и университетской администрации было вменено в обязанность взаимно осведомлять друг друга о политической благонадежности студентов.

Университетский устав 23 августа 1884 г. отменил университетскую автономию профессорской коллегии и установил назначаемость министром ректора, деканов и профессоров. Устав увеличил роль попечителя учебного округа в управлении университетами; попечители сделались основными руководителями всей университетской жизни. Им были окончательно подчинены инспекторы, на которых возлагалось наблюдение за "поведением" студентов. Плата за обучение студентов в университетах в 80-х годах значительно возросла. Все эти мероприятия реакционного характера увенчались изгнанием в 80 - 90-х годах из университетов ряда крупнейших ученых - Д. И. Менделеева, И. И. Мечникова и др.

На протяжении всего пореформенного периода университеты сохранили старое организационное устройство. К существовавшим университетам во Второй половине XIX в. добавились Одесский (преобразован из Ришельевского лицея в 1865 г.), Варшавский (1886) и Томский университеты (1888).

Для пореформенного периода характерен рост числа средних и низших учебных заведений (как казенных, так и по линии земств и городских самоуправлений) и численности учащихся в них.

Новый устав гимназии 1864 г., установив формально принцип всесословной средней школы, подразделил ее на две категории: семиклассные классические и реальные гимназии. Впрочем, принятый вскоре 6 июня 1871 г. новый устав гимназии, а затем (в 1872 г.) и устав реальных училищ вносили в устав 1864 г. серьезные коррективы. В классических гимназиях срок обучения увеличивался до восьми лет, а реальные гимназии преобразовывались в реальные училища с сохранением семилетнего срока обучения. Между университетами и реальными училищами создавался искусственный разрыв в программах с целью закрыть в университеты дорогу разночинцам-реалистам. Широкое распространение получили неполные гимназии (прогимназии) в четыре - шесть классов.

Наряду с мужскими появились и казенные женские гимназии и прогимназии.

Возросла в пореформенное время и сеть низших школ, хотя количество этих школ даже к концу века продолжало оставаться незначительным. Всероссийская перепись 1897 г. показала, что 80% населения России оставалось неграмотным (в начале 60-х годов в России неграмотность достигла 94%).

От дореформенного времени была наследована очень небольшая сеть начальных школ: приходских школ и уездных училищ. Положение о начальных народных училищах 14 июня 1864 г. преобразовывало приходские школы в начальные народные училища. Над этими училищами был установлен бдительный надзор со стороны местных административных органов министерства (училищных советов, а с 1869 г. инспекторов народных училищ). Новое положение 25 мая 1874 г. усилило этот надзор. Основной целью народных училищ было признано "утверждать в народе религиозные и нравственные понятия и распространять первоначальные полезные знания".

В 1872 г. все уездные училища были преобразованы в городские училища с шестилетним обучением в них. Положение 25 мая 1874 г., с целью превращения начальных народных училищ в замкнутые сословные крестьянские школы установило разрыв в программах этих учебных заведений.

Стесняя и ограничивая начальные школы Министерства народного просвещения, правительство усиленно насаждало церковные приходские школы ведомства Синода, С начала 60-х годов до начала XX в. число церковноприходских школ увеличилось более чем вдвое, а число учащихся в них более чем в 41/2 раза. Правила 1884 г. передавали заведование церковноприходскими школами попечителю - местному приходскому священнику. В каждой епархии заведование всеми церковноприходскими школами и надзор за ними осуществлял созданный в 1884 г. епархиальный училищный совет, в состав которого входили представители местного духовенства, ректор и преподаватели духовной семинарии, директор и инспектора народных училищ. Опасаясь подлинного просвещения народа, правительство стремилось придать ему религиозно-нравственный характер.

Местными учреждениями Военного Министерства явились созданные в 1862 - 1864 гг. военно-окружные управления. В период 1862 - 1864 гг. на территории России было создано 10 военных округов (пограничных и внутренних), из которых каждый охватывал по нескольку губерний. В каждом военном округе было сформировано военно-окружное управление, возглавляемое командующим войсками военного округа. Командующий войсками округа должен был "оказывать содействие" и гражданским властям в случае волнений, беспорядков и других выступлений народных масс. В шести из десяти первоначально созданных военных округов командующие войсками совмещали эту должность с должностью генерал-губернатора. Впоследствии, когда военно-окружная система была распространена и на окраины государства, соединение должности командующего войсками и генерал-губернатора было установлено и там. С введением военно-судебного устава 1867 г. в каждом военном округе был создан военно-окружной суд.

Для учета запасных в округе в 1864 г. была создана должность губернского воинского начальника. Однако введение всесословной воинской повинности и значительное сокращение сроков действительной службы вызывало необходимость замены губернских воинских начальников уездными воинскими начальниками. Кроме задач учета запасных, уездные воинские начальники играли значительную роль и в комплектовании армии, входя в состав губернского и уездного по воинской повинности присутствий.

В 60 - 70-х годах наметились тенденции к усилению роли военно-окружных учреждений в осуществлении карательной функции. Это нашло выражение в почти повсеместном соединении в одном лице должностей генерал-губернатора и командующего войсками в военном округе, в возрастающей роли военно-окружных судов и военно-тюремных учреждений.

Через несколько дней после убийства народником С. М. Кравчинским шефа жандармов генерала Мезенцева, правительство приняло закон 9 августа 1878 г. "О временном подчинении дел о государственных преступлениях и о некоторых преступлениях против должностных лиц ведению военного суда, установленного для военного времени". Этот закон перечислял категории политических преступлений, которые оказывались подсудными военно-окружным судам: вооруженное сопротивление властям, "нападение" на чинов войск полиции и других должностных лиц "при исполнении ими обязанностей службы". Все формулировки закона были настолько туманными, что давали царским чиновникам широкий простор для его произвольного применения.

За изданием этого закона потянулась длинная полоса политических процессов в военно-окружных судах. Еще проект этого закона не был утвержден царем, а дело видного революционера-бунтаря И. М. Ковальского, оказавшего при аресте вооруженное сопротивление, уже рассматривал Одесский военно-окружной суд; по его приговору 2 августа И. М. Ковальский был расстрелян. Вскоре в военно-окружных судах стали проводиться и массовые политические процессы. Уже в октябре 1880 г. в Петербургском военно-окружном суде слушалось дело группы народовольцев ("процесс 16-ти"), двое из них (А. Квятковский и А. Пресняков) были казнены. За организацию убийства одесского прокурора Стрельникова Одесский военно-окружной суд в марте 1882 г. присудил к повешению видного революционера-народовольца С. Н. Халтурина. В марте - апреле 1883 г. в том же Одесском военно-окружном суде состоялся опять массовый процесс народовольцев ("процесс 23-х"), осенью в Киевском военно-окружном суде - "процесс 12-ти". В ноябре 1885 г. на скамью подсудимых Варшавского военно-окружного суда попали члены революционной партии "Пролетариат". Столичный военно-окружной суд в 1886 г. рассматривал "дело 21-го" (процесс Г. Лопатина) и т. д.

Значительную роль в местном управлении и суде приобрел военно-окружной аппарат на различных стадиях "исключительного положения".

Развитие военной техники и изменения в тактике потребовали от среднего командного состава царской армии не только военной, но и общеобразовательной подготовки. Созданные еще в 20 - 30-х годах XIX в. кадетские корпуса с односторонней и устаревшей военной подготовкой не могли удовлетворить этой задачи. В 1863 г. часть кадетских корпусов была упразднена, а другие преобразованы в военные гимназии - общеобразовательные учебные заведения, которые должны были "доставить детям потомственных дворян, предназначенным к военной службе, приготовительное общее образование и воспитание". За шесть (а затем семь) лет обучения военные гимназии давали нередко больше знаний, чем гимназии Министерства народного просвещения.

Старшие (специальные) классы некоторых кадетских корпусов столиц были преобразованы в военные училища (Павловское и Константиновское - в Петербурге, Александровское - в Москве).

Основными учебными заведениями, готовящими офицерские кадры из унтер-офицеров, юнкеров и вольноопределяющихся в армии, стали с 1864 г. двухгодичные юнкерские училища, в которые принимались лица с незаконченным средним образованием.

Опасения за проникновение в командный состав армии революционных настроений толкали царизм на сокращение общеобразовательной подготовки будущих офицеров. В 1882 г. военные гимназии были упразднены, с восстановлением, кадетских корпусов. К началу XX в. многие юнкерские училища были преобразованы в военные училища.

Управление национальными окраинами. Вступление России на путь капиталистического развития после 1861 г. оказывало сильнейшее влияние на развитие национальных окраин, на которых появлялись капиталистические фабрики и заводы, начинали расти города, к которым из центральных губерний проводились железные дороги. Национальные окраины втягивались в единый всероссийский рынок и начинали испытывать могучее влияние великой русской культуры. Русские революционные течения второй половины XIX в. оказывали сильное влияние на настроения передовой национальной интеллигенции.

Все эти новые процессы в развитии национальных окраин не могли не сказаться на управлении ими, и оно начинает подвергаться серьезным изменениям. На многих национальных окраинах (Сибирь, Кавказ, Прибалтика, Польша) со второй половины XIX в. стали вводиться некоторые общегосударственные учреждения, но методы старого колониального управления продолжали сохраняться. Это находило выражение в распространении совмещения военных и гражданских должностей, "упрощенной" организации учреждений администрации, полиции и суда, произволом в отношении "инородцев" русских чиновников, которые за свою службу на окраинах получали большие преимущества.

Во второй половине XIX в. отпала полностью необходимость существования таких чрезвычайных органов управления, как наместники на Кавказе и в царстве Польском. И Польша и Кавказ втягиваются в сферу единой экономики России. Польское национальное движение было в значительной степени обескровлено восстанием 1863 - 1865 гг., а Кавказ к началу 60-х годов был окончательно покорен. Все это привело к упразднению наместничеств в царстве Польском в 1874 г. и на Кавказе в 1883 г. В Польше оно было заменено Варшавским генерал-губернаторством на 10 губерний, а на Кавказе - управлением главноначальствующего гражданской частью.

После упразднения должности наместника в царстве Польском и связанных с ним учреждений варшавский генерал-губернатор сохранял права не только гражданского, но и военного начальника на территории Польши; как и на многих окраинах, должность генерал-губернатора здесь совмещалась с должностью командующего войсками военного округа. Весь пореформенный период в Польше сохранялся усиленный военно-полицейский режим .

Уже с начала 60-х годов права наместника Кавказа стали сокращаться. В связи с распространением на Кавказ военно-окружной реформы в 1865 г. был упразднен огромный военный аппарат бывшей Кавказской армии: главный штаб и ряд управлений; его заменил аппарат военно-окружного управления. Наместник Кавказа из главнокомандующего армией превратился в обыкновенного командующего войсками в Кавказском военном округе (с правами корпусного командира).

Началось сокращение и административных прав наместника. Это было закреплено новым "Положением об управлении кавказским наместничеством" в 1867 г., которое сокращало права наместника за счет расширения прав Главного управления. Совет наместника был Преобразован в Совет главного управления, который был не только совещательным органом при наместнике, но и обсуждал финансовые сметы наместничества, принимал жалобы на все учреждения наместничества. Дипломатическая канцелярия наместника и контрольный "департамент" были упразднены, и их дела передавались общегосударственным учреждениям. Все "департаменты" были объединены в единый департамент Главного управления. В ведении Главного управления находились теперь фактически администрация, суд и финансовое управление наместничества.

Произошли некоторые изменения и в административно-территориальном делении наместничества: округа были переименованы в уезды. Возросло число губерний. Реформа 1867 г. коснулась лишь верховного управления Кавказом. В губерниях, городах и уездах наместничества продолжали существовать многие дореформенные учреждения.

В 60-х годах идет процесс ликвидации старой системы военных "линий", сложившейся в годы войны на Кавказе.

Одновременно с административной реформой в 1867 г. на территорию наместничества была распространена с некоторыми ограничениями судебная реформа 1864 г. Кавказское наместничество составило судебный округ тифлисской судебной палаты, в губерниях были открыты окружные суды; уезд с находящимися в нем городом и местечками, как правило, составлял мировой отдел, в котором находились назначаемые мировой судья и его помощник. Жалобы на действия мировых судей подавались в окружной суд.

В 1874 г. на кавказское наместничество была распространена городская реформа 1870 г., и в городах стали учреждаться городские думы и управы.

Весь процесс ослабления власти наместника завершился упразднением кавказского наместничества в 1883 г. Главой всей кавказской администрации стал главноначальствующий гражданской частью на Кавказе.

Несмотря на частичную унификацию кавказских учреждений с общегосударственными учреждениями, на Кавказе, как и в других национальных окраинах России, сохранялись особенные методы колониального управления.

В первые полтора десятилетия после крестьянской реформы 1861 г. прибалтийские губернии административно объединялись в генерал-губернаторство, упраздненное в 1876 г.

Буржуазные реформы администрации и суда 60 - 70-х годов не были распространены сразу же на Прибалтику из-за отчаянного сопротивления прибалтийских баронов, отстаивавших свои привилегии и сословную "автономию". В 1866 г. в интересах баронов-помещиков в Прибалтике была проведена волостная реформа, по которой вводилась система крестьянского "самоуправления": волостной сход, волостной старшина, его помощники и волостные судьи; все эти должностные лица выбирались из наиболее зажиточной части крестьян. В 1889 г. непосредственный надзор каждого помещика за волостными органами был заменен надзором назначаемого правительством комиссара по крестьянским делам; эти комиссары являлись ставленниками тех же баронов.

Общественно-политический подъем в России (в том числе и в Прибалтике), а также внешнеполитические задачи потребовали укрепления позиций царской администрации в Прибалтике и некоторого сокращения сословной "автономии" немецких баронов и бюргеров. В 1877 г. на Прибалтику с некоторыми ограничениями (из-за "местных особенных условий") была распространена буржуазная городская реформа 1870 г. Долгое время наряду с городскими думами и управами в Прибалтике существовали и старые сословные магистраты. В 1892 г. была проведена городская контрреформа и в Прибалтике.

В 1888 г. в Прибалтике была проведена полицейская реформа, по которой старая сословная система полицейских органов была заменена близкой к общегосударственной системе.

В 80-х годах на Прибалтику распространяется с некоторыми ограничениями буржуазная судебная реформа. Еще в 1880 г. здесь были введены назначаемые Министерством юстиции мировые судьи, которые некоторое время сосуществовали с сословными судьями. Лишь в 1889 г. сословные суды были упразднены и были открыты окружные суды (без присяжных заседателей), мировые съезды, назначаемые мировые судьи.

Несмотря на некоторое сокращение роли прибалтийских баронов в управлении прибалтийских губерний, их сословная организация сохраняла большое влияние в местной администрации, полиции и суде.

Сохранение экономического и политического господства местного дворянства и "автономии" великого княжества Финляндского обеспечивало консервацию местного аппарата, сложившегося еще в начале XIX в. С конца века царизм начинает стеснять финляндскую "автономию", но на системе учреждений великого княжества Финляндии это почти не отражается.

Значительные изменения, особенно в последние два десятилетия XIX в., произошли в управлении Сибирью. В 1882 г. было упразднено Западносибирское генерал-губернаторство; управление входящих в его состав губерний получило общее устройство. Восточносибирское генерал-губернаторство в 1887 г. было переименовано в Иркутское, а в 1894 г. из него выделилось Приамурское генерал-губернаторство, состоявшее из Забайкальской, Приморской и Амурской областей и острова Сахалина. Иркутский и приамурский генерал-губернаторы до конца XIX в. были одновременно и командующими войсками в военных округах.

Усложнение управления, а также усовершенствование средств, связи и сообщения с центром вызвали необходимость ликвидации в 80 - 90-х годах при местных сибирских администраторах полуконтрольных-полуколлегиальных учреждений - советов.

С 80-х годов на Сибирь, со значительными ограничениями, стала распространяться судебная реформа 1864 г. В 1896 г. новые суды существовали уже на территории всей Сибири. Из-за отсутствия земских и городских органов "самоуправления" мировые судьи в Сибири назначались Министерством юстиции, а обязанности мировых съездов возлагались на окружные суды.

23 апреля 1901 г. на нерусское население Восточной Сибири была распространена существовавшая повсеместно в России волостная организация управления крестьян. В связи с этим были упразднены окончательно степные думы, инородные управы и родовые управления с соответствующей их заменой волостными и сельскими органами.

Включенная в состав России в 60 - 80-х годах Средняя Азия получила особенное управление. Уже 11 июля 1867 г., в ходе завоевания Средней Азии, было издано "Временное положение об управлении в областях Туркестанского генерал-губернаторства". Первоначально Туркестанское генерал-губернаторство включало Семиреченскую и Сыр-Дарьинскую области. После присоединения к России основных районов Средней Азии положением 12 июня 1886 г. оно было преобразовано в Туркестанский край, с сохранением основных принципов управления бывшего генерал-губернаторства. Туркестанский край включал Сыр-Дарьинскую, Ферганскую и Самаркандскую области (Семиреченская область еще в 1882 г. вошла во вновь созданное Степное генерал-губернаторство). С 1899 г. в состав Туркестанского края входили Закаспийская и Семиреченская области с сохранением существующих в них особенностей устройства.

Созданием Туркестанского генерал-губернаторства (а впоследствии и Туркестанского края) было разрушено старое феодально-территориальное устройство и частично система управления, однако новое административно-территориальное устройство было проведено исходя из узких задач управления, без учета национальных и экономических интересов коренного населения.

В Туркестанском генерал-губернаторстве и Туркестанском крае была установлена военно-административная система управления, подчиненная Военному министерству. Туркестанский генерал-губернатор являлся одновременно и командующим войсками военного округа. Он имел самые широкие полномочия "принимать все меры, какие он признавал полезными и неотложно необходимыми по местным условиям", имел право высылать "вредных по политической принадлежности" лиц на срок до пяти лет, передавать в "случае сопротивления властям и военному суду". При генерал-губернаторе были созданы совещательный совет из крупнейших чиновников генерал-губернаторства и канцелярия генерал-губернатора.

Во главе областей стояли военные губернаторы, имевшие также очень широкие полномочия в отношении коренного населения. Военные губернаторы управляли областями с помощью областных правлений, имевших административно-полицейские, финансовые и хозяйственные функции, заменяя, таким образом, и губернское правление и казенную палату и ряд хозяйственных учреждений, существовавших в России. При областных управлениях состояли особые чиновники по заведованию ирригацией.

Области Туркестанского генерал-губернаторства делились на уезды во главе с уездными начальниками, определяемыми на должность и увольняемыми генерал-губернаторами; при уездных начальниках находились канцелярии. В участках, на которые подразделялись уезды, полицейские функции несли участковые приставы. Полиция крупных городов подчинялась полицеймейстерам и полицейским управлениям при них. В Ташкенте (центре края) существовало даже два полицейских управления (для русских и для местного населения); оба они подчинялись начальнику города. В мелких городах городская полиция, как и в Европейской России, находилась в ведении уездных начальников.

Вспомогательную роль к этому царскому правительственному аппарату управления играла так называемая "туземная администрация". Нерусским населением города заведовал назначаемый губернатором из местной знати старший аксакал, которому по частям города подчинялись аксакалы, выбираемые домовладельцами каждой части. Волостные управители и сельские старшины (аксакалы) также выбирались местным населением на три года. Для заведования главными оросительными каналами в каждом уезде (округе) губернатором назначался арык-аксакал, а для заведования более мелкими каналами население выбирало мираба. Выборными были и должности сборщиков налогов (серкеры, амлякары). Для рассмотрения мелких уголовных преступлений и гражданских исков царское правительство сохранило основанный на шариате и адате "народный" суд - суд казиев в городах и суд биев в сельской местности. Из числа выбранных населением волости или города кандидатов на эти судебные должности губернаторы и назначали судей. Таким образом, "выборность" чинов "туземной" администрации и суда носила чисто формальный характер, фактически же все должностные лица, выбранные из феодальных и буржуазных верхов населения, утверждались губернаторами. Все эти чиновники являлись опорой царизма в управлении краем.

Правительство в процессе завоевания Средней Азии сочло удобным сохранить некоторую "автономию" Бухарского эмирата и Хивинского ханства, оставив там феодальных владетелей и некоторые прежние порядки. Однако эта "независимость" носила во многом показной характер. Русское политическое агентство в Бухаре, начальник прилегавшего в Хиве Аму-Дарьинского отдела имели решающее влияние на политику этих феодальных владений.

В 1882 г. из некоторых областей, входивших ранее в состав Западносибирского и Туркестанского генерал-губернаторств (Акмолинской, Семипалатинской и Семиреченской), было образовано Степное генерал-губернаторство, образцом построения управления для которого (как и для соседних Уральской и Тургайской областей) послужило устройство управления Туркестанского генерал-губернаторства; это было окончательно закреплено "Степным положением" 25 марта 1891 г.

Таким образом, из всех национальных окраин пореформенной России наибольшие особенности сохраняло управление Средней Азии (Туркестанское и Степное генерал-губернаторства).