ГЛАВА V. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ С 1725 ПО 1775 г.

Реформы первой четверти XVIII в. укрепили феодально-крепостнический строй России, повысили продуктивность помещичьего хозяйства, заложили основы крепостной мануфактуры. Проводимая правительством Петра I политика меркантилизма и протекционизма создала благоприятные условия для дальнейшего развития товарно-рыночных отношений, для становления зарождавшейся буржуазии в лице, главным образом, торговой буржуазии - купечества.

Все эти процессы нашли свое дальнейшее развитие и в последующие десятилетия. Рост производительных сил, особенно в области промышленности, расширение товарно-денежных отношений привели к тому, что с середины века в недрах феодально-крепостнического строя стал складываться капиталистический уклад.

Возросшая феодальная эксплуатация, налоговый гнет и неограниченный произвол дворян - помещиков и чиновников обостряли классовую борьбу феодальных зависимых масс крестьянства против эксплуататоров - помещиков. Против различных проявлений этой борьбы и были направлены основные звенья сильного государственного аппарата абсолютной монархии, созданного в первую четверть века.

Законом 5 февраля 1722 г. Петр I отменил действовавшие до него порядки передачи престола старшему сыну или избрания царя Земским собором и установил новый порядок, основанный на назначении наследника престола по личному усмотрению царствующего монарха.

Сам Петр I не воспользовался этим законом. Уже в предсмертном параличе, лишившись дара речи, он успел написать лишь два слова: "Отдайте все..."; началась агония.

В эту же ночь, на 28 января 1725 г., обеспокоенные сенаторы, президенты коллегий и прочие высшие сановники собрались во дворец, чтобы решить вопрос о преемнике Петра I.

Представители старого родовитого боярства, тайные противники преобразований Петра 1, настаивали на кандидатуре десятилетнего внука Петра I, сына казненного в 1718 г. царевича Алексея. Представители новой, выдвинувшейся при Петре I, знати - А. Меншиков, П. Толстой и другие - предлагали на престол жену Петра - Екатерину, которая импонировала им своим незнатным происхождением (она была простой эстонской крестьянкой); ее вступление на престол гарантировало для этих сановников сохранение важных государственных постов, поместий и влияния на государственные дела. Пробравшиеся на заседание гвардейские офицеры громко выражали свои симпатии Екатерине, заявляя, что они "размозжат головы старым боярам", если те не изберут Екатерину.

Под влиянием гвардии боярская группировка была вынуждена уступить, и 28 января 1725 г. последовал манифест Сената, Синода и генералитета, истолковывавший право Екатерины на престол на том основании, что Петр I в 1724 г. "удостоил ее короною и помазанием за ее к Российскому государству мужественные труды".

Со вступлением на престол Екатерины I началась целая полоса дворцовых переворотов: за 37 лет - с 1725 по 1762 г. - их было пять. Все эти дворцовые перевороты были "до смешного легки", так как "речь шла о том, чтобы от одной кучки дворян или феодалов отнять власть и отдать другой" (В. И. Ленин, Сочинения, т, 28, стр. 397.).

За каждым из претендентов на престол стояла определенная дворцовая группировка знати, которая, возведя на престол с помощью гвардейских полков (Преображенского и Семеновского, а со времени правления Анны Ивановны также и Измайловского и Конного) своего претендента, получала высшие государственные должности, привилегии и поместья.

В процессе дворцовых переворотов наряду с господствующей тенденцией к укреплению абсолютной монархии выявлялась иногда и иная тенденция - стремление небольшой группы представителей высшей знати ограничить права носителя верховной власти в свою пользу. Такие олигархические настроения особенно проявились в начале правления Анны Ивановны (со стороны Верховного тайного совета) и Екатерины II (со стороны крупного вельможи Н. И. Панина). Однако эти попытки не нашли широкой поддержки в среде дворянства, которое в основной своей массе считало, что только укрепление абсолютной монархии и ее государственного аппарата может предотвратить крупные социальные потрясения, сохранить материальное и служебное положение дворян, их феодальные привилегии и возможность беспрепятственной феодальной эксплуатации.

В аппарате государства, формой правления которого является неограниченная (абсолютная) монархия, огромное значение имела личность самого носителя этой неограниченной монархии. Огромный ум, разносторонние знания и железная воля Петра I обеспечили подготовку и проведение различных реформ, ведение активной внешней политики, укрепление дворянского государства. Преемниками Петра I, царствовавшими до 1762 г., оказались ограниченные, малообразованные люди, проявлявшие нередко гораздо большие заботы о личных удовольствиях, чем о делах государства. Естественно, что при таких носителях верховной императорской власти влияние и власть нередко получали отдельные близкие к ним лица - фавориты.

Фаворитизм был разорительным для государства явлением. Фавориты получали огромные поместья с десятками тысяч крепостных, дорогие подарки и высокие государственные посты, они разоряли и расхищали казну и государственные богатства.

Господствующий класс был вынужден мириться с фаворитизмом, как с одним из средств поддержания неограниченной власти слабовольных и ограниченных императриц и императоров.

В истории абсолютизма в России 50-е - первая половина 70-х годов XVIII в. были периодом "просвещенной" монархии, которая имела, однако, совершенно иное основание и выражение, чем "просвещенная монархия" Петра I.

С середины XVIII в. в недрах феодально-крепостнического строя, достигшего своего полного расцвета, стал складываться капиталистический уклад, что вызвало обострение классовых противоречий в стране. Правительство Елизаветы Петровны и особенно Екатерины II ответило на это не только жестокими карательными мероприятиями, направленными против массового и индивидуального проявления недовольства народа крепостническим гнетом, но и пропагандой показного либерализма. Эта политика "просвещенного абсолютизма" ставила целью успокоить общественное мнение Западной Европы и России путем создания видимости в России "просвещенной монархии", укрепления царистских настроений крестьянства, внушения народным массам мысли, что взгляды и действия самой императрицы милосердны, справедливы и гуманны.

Своеобразным манифестом, выражавшим эту псевдолиберальную политику, был "Наказ" Екатерины II для комиссии по составлению нового Уложения 1767 - 1768 гг. Это была обширная компиляция (22 главы и 655 статей) из сочинений французских просветителей (Монтескье), теоретика прогрессивных идей уголовного права Беккария и немецких теоретиков полицейского государства (Бильфельда и Юсти), идеи которых были умело приспособлены Екатериной II для пропаганды "просвещенного абсолютизма" в России.

В "Наказе" Екатерина II пыталась доказать необходимость существования в стране "повелителей" и "исполнителей" (т. е. помещиков-крепостников и крепостного крестьянства), а также "известного порядка гражданского общества" (крепостного права) и самодержавной формы правления. Вынужденная констатировать наличие острой классовой борьбы и полной неэффективности жестоких мер наказаний, Екатерина II рекомендовала ряд средств успокоения народного недовольства. Она советовала несколько ограничивать и умерять произвол и жестокость помещиков ("отвращать злоупотребления рабства") и наказывать тех, "кто с рабами поступал свирепо". В области уголовного права Екатерина II рекомендовала несколько смягчить систему

Наказаний ("Наказ императрицы Екатерины II", Спб., 1907, стр. 250, 253, 259, 265.).

Уголовное законодательство свидетельствовало о ханжестве и неискренности всех этих заверений. Закон 1765 г. давал помещикам полное право ссылать крепостных за их "предерзостные поступки" на каторгу; помещику же эти крепостные зачитывались как сданные в рекруты. Уже в первые годы помещики широко воспользовались этим правом. Только за 1768 - 1772 гг. число крепостных, сосланных помещиками в Тобольскую губернию и Енисейский уезд, достигло 20 515 человек (М. Н. Гернег, История царской тюрьмы, т. I, М., 1941, стр. 16.).

По закону 1767 г. на каторгу ссылался каждый крепостной, пытавшийся жаловаться на своего помещика. Жестокое обращение помещиков с крепостными оставалось почти безнаказанным. К "просвещенному" абсолютизму Екатерины II вполне применимо определение прусского "просвещенного" абсолютизма, данного Ф. Энгельсом, который характеризовал его как "прусский просвещенный патриархальный деспотизм" с "моральными изречениями, своей юридической неопределенностью и бессодержательностью, своими варварскими мерами наказания - вроде палочных ударов" (К. Mapкс и Ф. Энгельс, Сочинения, т. XIV, стр. 112.).

Для государственного аппарата до 1775 г. были характерны лишь частичные преобразования, заключавшиеся главным образом в дальнейшей бюрократизации коллежского аппарата, укреплении централизма и упрощении дорогостоящей системы местного управления и суда.

Высшие государственные учреждения. Политическое господство отдельных сменявших друг друга группировок выражалось в создании различных советов и кабинетов, оттеснивших и принизивших Сенат.

8 февраля 1726 г. "как для внешних, так и для внутренних государственных важных дел" был учрежден Верховный тайный совет. В его состав вошли А. Д. Меншиков и его ближайшие сторонники: П. А. Толстой, Г. И. Головкин, Ф. М. Апраксин, опытный деятель дипломатии А. И. Остерман и наиболее видный представитель старой знати Д. М. Голицын. Первоприсутствующим членом совета считался герцог Карл Голштинский - муж старшей дочери Петра I Анны, но фактическим главой Верховного тайного совета при Екатерине I оставался Меншиков.

Верховному тайному совету были подведомственны внешняя политика государства, важнейшие вопросы внутренней: назначение высших чиновников, финансовое управление, отчетность Ревизион-коллегии, а также те дела, которые "ее величества собственного решения касаются", т. е. те дела, которые правящая группировка находила нужным изъять из ведения Сената. Верховному тайному совету непосредственно подчинялись три важнейших коллегии (Военная, Адмиралтейская и Иностранная), Главная полицеймейстерская канцелярия и Преображенский приказ.

Фактически Сенат и коллегии были поставлены в подчиненное положение к Верховному тайному совету, который посылал им указы, а принимал от них "доношения". В Верховный тайный совет можно было подавать жалобы на Сенат и коллегии; сенаторы назначались из кандидатов, рекомендованных Советом.

Еще в начале своей деятельности члены Верховного тайного совета обратились к Екатерине I со своеобразной коллективной запиской от 16 марта 1726 г., именуемой "мнением не в указ", где заверяли царицу, что только она является главой этого совета, который "токмо ее величеству ко облегчению в тяжелом ее правительстве бремени служит" (Спб., РИО, т. 55, стр. 93.).

Но практически высокое значение в государстве и широкая компетенция давали возможность Верховному тайному совету, вопреки "мнению не в указ", подменять саму Екатерину I.

По указу 4 августа 1726 г. все законы государства могли иметь подпись или императрицы, или Верховного тайного совета.

Со времени правления Петра II состав совета изменился. Руководящую роль в Верховном тайном совете стали играть А. Г. Долгорукий и Д. М. Голицын. Ко времени смерти Петра II совет оказался в руках двух старинных дворянских фамилий: из восьми ее членов четверо были Долгорукими и двое - Голицыными; новую знать представляли Головкин и Остерман.

После смерти Петра II, 19 января 1730 г., Верховный тайный совет решал вопрос о преемнике престола. Не считаясь с завещанием Екатерины I, он отверг кандидатуру Елизаветы как "незаконнорожденной" и обратился к дочери царя Ивана Алексеевича - Анне, вдове Курляндского герцога, проживавшей в Митаве. Д. М. Голицын разработал условия - "кондиции", приняв которые Анна могла занять престол. Эти условия заключались в ограничении императорской власти Верховным тайным советом, без согласия которого будущая императрица не могла решать вопросов войны и мира, проводить назначения выше полковника, расходовать денежные средства, давать вотчины, назначать себе преемника, даже выходить замуж; гвардия подчинялась только Верховному тайному совету.

Анна, не колеблясь, подписала "кондиции" и уже 15 февраля была в Москве. Однако съехавшиеся в Москву дворяне выступили против олигархических попыток "верховников", и, принимая в Кремлевском дворце одну из дворянских челобитных с предложением принять титул самодержицы, Анна "разодрала кондиции". Верховный тайный совет был упразднен, Долгорукие сосланы и казнены, а творец "кондиции" 1730 г. Д. М. Голицын кончил жизнь как узник Шлиссельбургской крепости.

Еще в первые месяцы правления Анны Ивановны при ней возник неофициальный секретариат, возглавляемый Остерманом. Уже 18 октября 1731 г. последовал указ, объявленный только Сенату о создании "для лучшего и порядочнейшего отправления всех государственных дел" Кабинета министров из трех лиц: А. И. Остермана, графа Г. И. Головкина и князя А. М. Черкасского. О создании этого нового высшего государственного учреждения всем "пристойным местам" было сообщено указом 6 ноября 1731 г. После смерти Головкина его последовательно заменяли П. И. Ягужинский (1735 - 1736), А. П. Волынский (1738 - 1740) и А. П. Бестужев-Рюмин. Приглашались на заседания кабинета и другие должностные лица (Б. X. Миних, А. И. Ушаков, князь А. И. Шаховской и др.).

Первоначально Кабинет имел более узкую компетенцию, чем Верховный тайный совет. В отличие от последнего Кабинет в делах законодательства был лишь совещательной инстанцией; основные вопросы его деятельности касались распоряжений по делам управления.

Указом 9 ноября 1735 г. Кабинет получил и законодательные права: три подписи кабинет-министров заменяли подпись самой императрицы.

Кабинет министров, как и Верховный тайный совет, стеснял деятельность Сената: он посылал в коллегии и местные учреждения указы, а те, минуя Сенат, присылали в Кабинет рапорты и доклады.

В деятельности Кабинета министров сложные вопросы законодательства разрешались вперемежку с мелкими дворцовыми делами (например, распоряжения о присылке зайцев для двора, о постройке "ледяного дома", обсуждение счетов за кружева для Анны Ивановны и т. п.).

Инициатором создания Кабинета и фактическим его руководителем был ловкий и хитрый государственный деятель А. И. Остерман, который через решения Кабинета министров проводил волю фаворита Анны Ивановны - Бирона. После падения Бирона Кабинет стал органом, с помощью которого руководство государством осуществлял Миних.

Вскоре после вступления на престол Елизаветы Петровны Кабинет министров указом 12 декабря 1741 г. был упразднен; часть его дел стал разрешать Сенат, а другая часть поступила в личное ведение самой Елизаветы, при которой был восстановлен "Кабинет ее величества" - личная канцелярия, сходная по характеру деятельности с Кабинетом Петра I. Во главе Кабинета стоял личный секретарь императрицы И. А. Черкасов.

Однако при Елизавете Петровне, как и ее предшественниках, носителях верховной самодержавной власти, существовала необходимость в высшем государственном органе, с помощью которого можно было руководить внешней и внутренней политикой.

Особенно остро эта необходимость ощущалась в период войн. Так, после вступления России в Семилетнюю войну, 14 мая 1756 г., была учреждена "Конференция при высочайшем дворе" - совещательный орган "для произведения с лучшим успехом и порядком преподанных в оной весьма важных дел и для скорейшего исполнения объявленной ее монаршей воли и повелений" (ПСЗ, т, XIV, № 10621.). В состав этого важнейшего учреждения входили 10 членов: канцлер (граф А. Н. Бестужев-Рюмин и сменивший его в 1758 г. князь М. И. Воронцов), генерал-фельдмаршал и фаворит Елизаветы граф П. И. Шувалов, генерал-прокурор князь Н. Ю. Трубецкой и другие крупнейшие деятели страны, а также наследник престола Петр Федорович. На заседаниях Конференции, которые проводились дважды в неделю, председательствовала сама Елизавета Петровна.

Первоначально Конференция занималась исключительно обсуждением сложной международной политики периода войны, а также вопросами ведения войны. Мелочная опека конференцией деятельности главнокомандующего, стремление навязать ему из Петербурга планы ведения войны и даже отдельных военных операций тяжело отражались на действиях русских войск.

По мере развертывания войны Конференция сосредоточила и руководство внутренним управлением государством. Конференция получила право посылать даже Сенату свои распоряжения в форме "экстрактов из протоколов".

При Петре III высшим органом, направлявшим политику государства, был Императорский совет из восьми членов.

Во время вступления на престол Екатерины II воспитатель наследника престола Павла сенатор граф Н. И. Панин предложил проект ограничения императорской власти особым олигархическим Императорским советом, состоящим из шести - восьми несменяемых членов. По мнению Панина, этот Совет должен был быть местом "лежисляции, или законодания" и без него императрица не могла принять ни одного закона.

Екатерина II отвергла этот проект. Созданный ею в начале первой русско-турецкой войны в 1769 г. Совет при высочайшем дворе представлял собой совещание начальников высших и центральных учреждений и генералов "для соображения всех дел, относящихся к ведению этой войны", т. е. осуждения планов войны и военных операций, проектов международных договоров и т. п.

После войны Совет продолжал действовать как совещательное учреждение при императрице по вопросам внутренней политики; здесь обсуждались законопроекты, разрабатывались мероприятия, связанные с подавлением крестьянской войны под руководством Е. И. Пугачева.

Это учреждение действовало до 1801 г.

Все высшие советы и кабинеты, несмотря на различие их юридических прав и места в государстве, осуществляли направление внутренней и внешней политики России, руководили государственным аппаратом. Политическое значение Сената в этот период сильно пало.

Указ об учреждении Верховного тайного совета был отправлен в Сенат, но последний возвратил его через экзекутора членам Совета, объявив, что "Сенат, оставаясь в прежнем своем состоянии и достоинстве, принять указа того не может". Екатерине I пришлось даже послать в Сенат кабинет-секретаря Макарова, чтобы побудить строптивых сенаторов повиноваться царскому указу. Через месяц (7 марта) была принята новая "должность" Сената, подчинявшая это высшее учреждение государства Верховному тайному совету, который назначал отныне сенаторов, контролировал деятельность Сената, принимал на него жалобы. У Сената было отнято наименование "Правительствующий" и дано новое - "Высокий", потому что "слово сие Правительствующий непристойно",- пояснялось в указе 11 марта 1726 г.

П. Ягужинский был оставлен в должности генерал-прокурора и получил другое назначение (посла в Польше), а сама эта должность оставалась незамещенной. Должность генерал-рекетмейстера была упразднена вообще, а функции его были переданы обер-прокурору Сената, который и действовал под руководством Верховного тайного совета. Была сокращена и система фискалов, а сам генерал-фискал А. Мякинин (по примеру предшественника по этой должности) за казнокрадство и другие преступления по должности был снят с поста и отдан под суд.

Еще в 1722 г. было предписано ежегодно посылать в губернии и провинции по одному сенатору "для смотрения... чтоб вовсяких делах была правда" (ПСЗ, т. VI, № 3931.). Но первая в истории России сенаторская ревизия была проведена после смерти Петра I. В августе 1726 г. на ревизию государственных учреждений и рассмотрение дел "о неисправлениях тамошних управителей и происшедших от народу жалоб" был послан бывший президент Юстиц-коллегии сенатор граф А. А. Матвеев (Сб, РИО, т, 56, стр. 133 - 134.).

Ревизору удалось раскрыть огромные злоупотребления местных чиновников, их незаконные поборы с населения, хищения казенных средств и т. п.

Эта сенаторская ревизия была безрезультатна и единична, Рассмотрев материалы, собранные Матвеевым, Верховный тайный совет летом 1727 г. передал их в Сенат и коллегии, а самого Матвеева отрешил от всех должностей.

Сенат фактически перестал быть органом надзора за государственным аппаратом. Из его ведения постепенно ускользало и руководство деятельностью, многих коллегий. Он превратился в многоотраслевой орган исполнения наряду с коллегиями распоряжений Верховного тайного совета, а также апелляционный орган для рассмотрения судебных дел, решенных губернаторами, воеводами и юстиц-коллегией.

Выполняя просьбы рядовых дворян, Анна Ивановна восстановила Правительствующий сенат в марте 1730 г.; его состав был доведен до 21 члена. Кроме прежних членов, в Сенат были включены все "верховники" (Долгорукие, Голицыны, Остерман, Головкин), а также П. Ягужинский и фельдмаршал князь Н. Ю. Трубецкой. Была восстановлена и должность рекетмейстера. 13 октября 1730 г. последовал указ о назначении П. Ягужинского исполняющим должность генерал-прокурора, "покаместь особливый от нас генерал-прокурор определен будет". Это "покаместь" длилось почти 10 лет и завершилось назначением генерал-прокурором князя Н. Ю. Трубецкого лишь в апреле 1740 года.

В этот период существования Кабинета министров Сенат, как и во времена Верховного тайного совета, был исполнительным органом; Кабинет министров контролировал его деятельность.

Указом 12 декабря 1741 г. Сенат был восстановлен в своих прежних правах высшего органа в государстве. Он сохранял свое первенствующее положение в государстве вплоть до учреждения Конференции, которая оттеснила Сенат от всех внешнеполитических дел и некоторых общих вопросов руководства внутренней политикой. Однако за Сенатом полностью сохранилось все практическое руководство государственным аппаратом в вопросах управления (вплоть до назначения воевод), финансами, кредитом, торговлей и многим другим; Сенату был подведомствен даже учрежденный по инициативе М. В. Ломоносова в 1755 г.

Московский университет. Сохранял Сенат и свое значение высшего суда.

Перегрузка Сената рассмотрением множества второстепенных дел привела к тому, что он потерял значение органа, осуществлявшего руководство государственным аппаратом, и превратился в высшее административное и судебное учреждение.

Поток сравнительно мелких дел, сложность сенатского делопроизводства замедляли разрешение дел: дело о выгоне г. Масальска рассматривалось на заседаниях Сената в 1762 г. в течение шести недель.

Проект Н. И. Панина в 1762 г. предполагал восстановление политических прав Сената, который вместе с Императорским советом должен был ограничивать императорскую власть: ему отводилась роль органа, стеснявшего законодательные права абсолютного монарха путем "представлений" (т. е. возражений) на "высочайшие указы".

Опасаясь этих олигархических тенденций Сената, Екатерина II считала, что он "установлен для исполнения законов, ему предписанных" (Сб. РИО, т. VII, стр. 346.). Это было претворено в жизнь реформой 15 декабря 1763 г., по которой Сенат был разделен на шесть почти изолированных друг от друга департаментов: четыре из них находились в Петербурге, а два - в Москве (вместо сенатской конторы). Важнейшие дела управления ("государственные и политические дела") были сосредоточены в первом департаменте, возглавляемом самим генерал-прокурором. Этот департамент охранял права дворянского сословия, обнародовал законы, заведовал тайной экспедицией и канцелярией конфискаций, финансами и финансовым контролем, промышленностью, торговлей, государственными и церковными имуществами и соответствующими им учреждениями. В ведомстве второго департамента находились судебные дела, вопросы межевания, рассмотрение прошений на имя императрицы и тому подобные дела. Третий департамент сосредоточил самые разнообразные дела: заведование путями сообщения и медицинским делом, попечительство о науках, образовании и искусствах, управление окраинами, имеющими некоторые права автономии (Прибалтика и Украина). В четвертом департаменте находилось заведование военно-сухопутными и военно-морскими делами.

Московские департаменты соответствовали петербургским: пятый - первому, а шестой - второму.

Все департаменты, кроме первого, возглавлялись обер-прокурорами, подчиненными генерал-прокурору. Дела в департаментах должны были решаться единогласно, а в случае разногласий - на общих собраниях департаментов Петербурга и Москвы.

Реформа 1763 г. возвысила роль и значение генерал-прокурора.

Фактически уже в 60-х годах генерал-прокурор превратился в важнейшего чиновника государства, первого и единственного министра, в ведении которого находились важнейшие и разнообразные дела управления, с которым на практике чаще всего предпочитали сноситься президенты коллегий и губернаторы. Генерал-прокурор пользовался правом ежедневного доклада императрице о решенных в Сенате делах; в случае разногласий в мнениях сенаторов по какому-либо делу на общем собрании департаментов генерал-прокурор докладывал о нем императрице и добивался ее личного решения.

Реформа Сената 1763 г. и возрастание личного значения в управлении генерал-прокурора укрепляли абсолютную монархию, обеспечивали более последовательное проведение крепостнической политики.

Сравнительно небольшие изменения претерпело другое высшее государственное учреждение - Святейший синод.

Уже в начале второй четверти наметилось стремление разграничить внутри самого ведомства Синода чисто духовные дела от административно-хозяйственных; последние еще в 1724 г. были сосредоточены в Камер-конторе Синода, преобразованной в Особую Коллегию экономии, действовавшую при Синоде с 1726 по 1738 г. После секуляризации монастырских и церковных земель в 1763 г. заведование ими и проживавшими на них крестьянами было передано в восстановленную на правах центрального учреждения Коллегию экономии.

В самом аппарате Синода со второй половины века наметилась тенденция к усилению личной власти обер-прокурора, который сосредоточил в своем ведении административное руководство многотысячными кадрами духовенства, что облегчало использование их в интересах феодально-крепостнического государства.

Своеобразным высшим государственным временно действовавшим органом была комиссия 1767 - 1768 гг. для составления нового Уложения; это Уложение должно было увенчать политический режим "просвещенной" монархии Екатерины II.

С начала XVIII в. правительство создавало комиссии для составления Уложения (вместо устаревшего Уложения 1649 г.) несколько раз. Отсутствие стабильности даже важнейших законов государства, вызванное частой сменой политических режимов в стране, недостаточное разграничение между законами и административными распоряжениями, взаимоисключающие противоречия в действующих законах и другие причины, делали работу этих комиссий безрезультатной.

В отличие от предшествовавших комиссий, состоявших из чиновников и представителей дворянства, комиссия 1767 - 1768 гг. была созвана как сословно-представительное учреждение.

Сам манифест 14 декабря 1766 г., провозглашавший созыв депутатов этой комиссии в Москве на июнь 1767 г., был составлен в духе взглядов "просвещенной" монархии. Официальным мотивом созыва комиссии было желание правительства лучше узнать "нужды и чувствительные недостатки" населения, и правительство не скрывало надежд, что благодаря созыву этой комиссии в государстве будут восстановлены "благоденствие, тишина и спокойствие" (ПСЗ, т. XVII, № 12801.).

Состав комиссии определил изданный одновременно с манифестом "обряд выборов". В комиссию посылали по одному депутату каждое высшее и центральное учреждение (Сенат, Синод, коллегии и канцелярии), по одному депутату от уезда - дворяне, по одному депутату от города (независимо от его величины) - горожане, по одному депутату от каждой сословной группы провинции - черносошные крестьяне, однодворцы, казаки, нерусские народы ("ясашные люди"). Многомиллионная масса крепостных (помещичьих и монастырских) крестьян не была представлена в Уложенной комиссии. Их "нужды и чувствительные недостатки" не интересовали крепостническое правительство Екатерины II.

Выборы в комиссию производились по сословным группировкам. Избирательная кампания среди дворян и горожан руководилась избранными для этой цели особыми должностными лицами - уездными предводителями дворянства и городскими головами. Выборы других сословий фактически направлялись местной администрацией.

Всего в Уложенную комиссию было избрано 564 депутата: 28 - от учреждений, 161 - от дворян, 208 - от горожан и 167 - от остальных сословий и сословных групп. Эти депутаты доставили в комиссию до 1465 "наказов", в которых излагались пожелания и требования отдельных сословий и сословных групп каждой территориальной единицы. Некоторые депутаты представили в комиссию по нескольку наказов. Депутат от крестьян Архангельской провинции Чупров привез 195 наказов (не только от крестьян провинции, но и от погостов).

В торжественной обстановке Грановитой палаты, где не раз в старину заседали Боярская дума и земские соборы, 31 июля 1767 г. и открылись заседания Уложенной комиссии; здесь они продолжались до 14 декабря, а затем заседания были перенесены в Петербург, где комиссия и закончила свою работу 17 декабря 1768 г.

За время деятельности Уложенной комиссии состоялось 203 заседания только общей (так называемой "Большой") комиссии.

В первые заседания комиссия была занята организационным оформлением, которое устанавливалось особым "обрядом управления". Вся деятельность комиссии проходила в заседаниях Большой, а также нескольких (вначале трех, а затем около 20) частных комиссий, которые рассматривали наказы и проекты законов.

Заседаниями Большой комиссии руководил назначенный Екатериной II председатель - "маршал" - генерал А. И. Бибиков.

На одном из первых заседаний комиссии был зачитан "Наказ" Екатерины. Его отвлеченные формулировки вызвали, однако, у жаждущих высказать свои сословные нужды депутатов весьма слабую реакцию. Чтение и обсуждение депутатских наказов началось с восьмого заседания, в дальнейшем оно прерывалось не раз обсуждением действовавших законов и подготовленных частными комиссиями законопроектов о дворянстве, купечестве, юстиции, о поместьях и вотчинах.

Наказы и прения в Уложенной комиссии выражали интересы отдельных классов и сословий России.

Дворянские наказы выражали узкосословные интересы и пожелания дворянства: дворяне требовали сохранения закрепления и расширения привилегий и преимуществ. "Корпус дворянства отделить правилами и преимуществами от прочих разного рода и звания людей",- высокомерно требовали волховские дворяне (В. Н. Латкин, Законодательные комиссии в России в XVIII в., т, I, Спб., 1887, стр. 255.). В большинстве дворянских наказов дворяне настаивали на исключительном праве владения крепостными крестьянами и землями. "Предоставить дворянству одному только иметь деревни и ими пользоваться, а прочим никому",- писали в своем наказе кашинские дворяне (Сб. РИО, т. IV, стр. 462.). Дворянство требовало подтвердить в новом уложении, что "узаконенная издревле помещичья власть над их людьми и крестьянами не отъемлется безотменно, как доныне была, так и впредь будет" (Сб. РИО, т. XIV, стр. 349.). Во многих дворянских наказах выставлялось требование создать местную дворянскую корпорацию и предоставить ей господство в местном управлении. Прибалтийское дворянство требовало сохранения своих привилегий, а украинское - уравнения в правах с российскими дворянами.

Городские наказы выражали классовые интересы купечества, стремящегося закрепить свои льготы и привилегии, получить дополнительно исключительное право заниматься торговлей и промышленностью, владеть предприятиями, право создания городского сословного управления, руководимого купцами, и т. п.

Наказы, составленные тяглыми сословиями (черносошными крестьянами, нерусскими народами и др.), выражали просьбы облегчить гнет налогов и повинностей, произвол чиновников.

Нашлись среди депутатов комиссии и такие, которые вспомнили о крепостном крестьянстве.

Во время обсуждения законов об юстиции весной 1768 г. встал вопрос о причинах побегов крестьян от помещиков. С гневной речью против крепостничества выступил депутат Козловского дворянства поручик Григорий Коробьин, предложивший определить и законодательно закрепить крестьянские повинности и право крестьян распоряжаться своей движимой собственностью. Коробьина поддержал дворянин - ученый (юрист) Я. П. Козельский, некоторые депутаты от черносошных крестьян.

Наказы депутатам и прения в комиссии помогли правительству Екатерины II выяснить настроения всех сословий России. Внезапно возникшая в комиссии полемика о крепостном крестьянстве обеспокоила Екатерину II. Поэтому, воспользовавшись начавшейся русско-турецкой войной, правительство распустило в декабре 1768 г. комиссию на неопределенный срок. Некоторые частные комиссии продолжали свою деятельность до 1774 г.

Собранные Уложенной" комиссией 1767 - 1768 гг. материалы облегчили разработку реформ государственного аппарата в 1775 - 1785 гг.

Центральные государственные учреждения. Оформившаяся к концу первой четверти века коллегиальная система управления к 60-м годам стала переживать известный кризис.

Преимущества коллегий к этому времени потеряли свое значение. Усложнение задач государства, вызванное ростом производительных сил, обострением классовых противоречий и изменением роли и значения России в Европе, отражалось на компетенции и организационном устройстве центральных государственных учреждений.

Коллегии обросли множеством структурных частей (экспедиций, департаментов, контор, канцелярий) и превратились в неуклюжие и неповоротливые учреждения, замедлявшие и без того медленную деятельность механизма государства.

В коллегиях обнаружилась тенденция к единоначалию. Еще указом 16 июля 1726 г. число советников и асессоров в каждой коллегии было сокращено вдвое. В каждой коллегии отныне находились: президент, вице-президент, два советника и два асессора. Поток поступавших на рассмотрение каждой коллегии дел вынуждал разделить ее состав на два присутствия. При трехчленном составе каждого присутствия голос президента играл нередко решающее значение.

Ослабление функций Сената и генерал-прокурора по надзору за государственным аппаратом дали широкий простор для казнокрадства, взяточничества и чиновничьего произвола и в аппарате коллегий.

Общее число коллегий за полвека (1725 - 1775) то сокращалось, то возрастало, что являлось результатом неустойчивости в направлении внутренней политики этого времени.

Сокращение личного состава государственного аппарата после смерти Петра I отразилось и на коллегиях. Под предлогом экономии средств и параллелизма в деятельности правительство объединило и упразднило некоторые коллегии.

Значительная часть продукции русской промышленности (особенно горной) шла на экспорт. Это подчинение промышленности задачам внешней торговли вызвало слияние в 1731 г. Берг-, Мануфактур- и Коммерц-коллегий и их контор в единую Коммерц-коллегию. В 1727 г. был упразднен и Главный магистрат, а управление городским населением было передано губернаторам и воеводам.

Бирон и окружавшая его клика немецких авантюристов, расхищавшие земли и другие богатства страны, обратили внимание и на высокодоходную казенную горную промышленность. Чтобы облегчить захват предприятий этой промышленности, Бирон и его окружение добились преобразования в 1731 г. экспедиции по горным делам Коммерц-коллегий в самостоятельное центральное учреждение, подчиненное только Кабинету министров - Берг-директориум (впоследствии Генерал-берг-директориум).

Более стабильными оказались три коллегии, которые считались "главными", - Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел, а также коллегии, связанные с охраной классового "правосудия" и помещичьей собственности, - Юстиц-коллегия и Вотчинная. Они существовали постоянно, но их внутренняя организация также менялась.

В 1742 г. были восстановлены как самостоятельные центральные учреждения Берг- и Мануфактур-коллегии, а в 1743 г.- Главный магистрат.

Суд и податное дело тех территорий России, дворянство и купечество которых имело особые привилегии, находились в ведении специальных центральных учреждений - Юстиц-коллегии, лифляндских и эстляндских дел, созданной в 20-х годах, и Камер-конторы лифляндских и эстляндских дел (учреждена приблизительно в 1736 г.). В 1762 г. обе эти коллегии получили новое название - Юстиц-коллегии и Камер-конторы лифляндских, эстляндских и финляндских дел.

В связи с секуляризацией церковных земель в 1763 г. была восстановлена, но уже как самостоятельное центральное учреждение, Коллегия экономии, управлявшая всеми монастырскими и архиерейскими землями, распоряжавшаяся их хозяйством и доходами. В том же году была учреждена и Медицинская коллегия ("Коллегия медицинского факультета", как она именовалась вначале); эта коллегия заведовала несложным в те времена медицинским делом, лечебными заведениями и медицинским персоналом.

Все эти коллегии распадались (особенно с 60-х годов) на структурные части, называемые чаще всего департаментами, и это отражалось на самой организации деятельности коллегий: члены каждой коллегии распределялись по отдельным структурным частям, управляя ими как единоначальники. Общие заседания коллегии созывались лишь в случаях разногласии в департаментах или при отсутствии точных узаконений.

Так постепенно в недрах коллегиальной системы зарождалось новое начало управления, построенное на принципе единоначалия. Это нашло выражение и в том, что в центральном аппарате возросло число особых учреждений, называемых канцеляриями и приказами. В отличие от учреждений с такими же наименованиями в первую четверть века, сохранявшими черты приказной организации делопроизводства, вся деятельность этих канцелярий и приказов была построена на принципе единоначалия. Возглавлявшие их главные судьи, директора, главноприсутствующие и другие должностные лица управляли этими ведомствами как полномочные начальники, используя заседавших в совещательных присутствиях советников и асессоров как ближайших помощников и исполнителей своей воли.

Особое место среди центральных государственных учреждений занимали органы политического розыска - Тайная розыскных дел канцелярия (1730 - 1762) и Тайная экспедиция Сената (1762 - 1801).

С ликвидацией Тайной канцелярии (1726) и Преображенского приказа (1729) расследование дел по государственным преступлениям было передано в ведение Сената и Верховного тайного совета. Большинство этих дел возбуждалось по-прежнему по существовавшей ранее системе доносов ("слово и дело").

Усиление жестокого политического террора в стране в годы правления Анны Ивановны вызвало создание 24 марта 1731 г. Канцелярии тайных розыскных дел, которая являлась преемницей и Тайной канцелярии и Преображенского приказа. Начальником этой канцелярии был назначен опытный в области политического розыска деятель А. И. Ушаков - участник подавления восстания К. Ф. Булавина, ближайший помощник графа П. Толстого в Тайной канцелярии. Канцелярия обосновалась в Петропавловской крепости, где занимала несколько комнат и казематов.

Подавляющее большинство дел, разбиравшихся в канцелярии, были связаны с "первыми двумя пунктами" указа 1715 г.

Повсюду, в городе или деревне, на улице или дома, по крику "слово и дело" солдаты или полицейские обязаны были хватать доносителя и того, на кого падал донос; их доставляли в губернскую, воеводскую или полицеймейстерскую канцелярию, а оттуда водворяли в местный острог. О случившемся "важном деле" особым "доношением" сообщалось в Канцелярию тайных розыскных дел; одновременно с "доношением" высылались и замешанные лица.

Если дело признавалось "важным", то в канцелярии проводились допросы, которые заносились в протокол ("расспросные речи"), устраивались очные ставки, начиналась переписка с другими учреждениями, а на место для сбора дополнительных сведений и вызова новых свидетелей посылался офицер с солдатами. В случае неясности или "упорства" обвиняемого особые палачи ("заплечные мастера") применяли к ним пытки. Основным видом пытки было битье кнутом на дыбе. Если оно не приносило желаемых результатов, то применялись и более изощренные пытки: пальцы рук и ног жертвы сжимали железными тисками, руки и ноги пытаемого выворачивали из суставов, по избитой спине его водили зажженными вениками и т. д. "Искренность" показаний проверялась троекратной пыткой. Показания пытаемого фиксировались в особом протоколе ("пыточная речь"). Нередко, не выдержав жестоких мук, жертва признавалась во всех возводимых на нее обвинениях. Часто, не выдержав всех мук, пытаемый сходил с ума ("так что оной изумленным бывает") или умирал ("неведомо от чего", как иногда ханжески отмечалось в протоколе).

По окончании следствия по каждому делу составлялся экстракт, по которому начальник канцелярии определял и приговор.

Ушаков проявлял в рассмотрении дел особенно большую активность: сам руководил допросом, присутствовал на пытках, выносил приговоры, докладывал о них Анне Ивановне или кабинет-министрам.

Дворцовые перевороты 1740 - 1741 гг. не коснулись ни Канцелярии тайных розыскных дел, ни ее начальника. Ушаков сохранял до своей смерти (1747) этот пост, когда его занял брат фаворита Елизаветы Петровны А. И. Шувалов; он возглавлял политический сыск в России до ликвидации канцелярии в 1762 г.

В Канцелярии тайных розыскных дел проходили все крупные политические процессы 30 - 50-х годов: при Анне Ивановне это были дела боярских фамилий - "верховников" Долгоруких и Голицыных, которым царица мстила за попытку ограничить ее власть при вступлении на престол, а также дело в 1740 г. кабинет-министра А. П. Волынского и его "конфидентов" (сторонников), которые пытались оказать противодействие немецкому засилью при дворе; при Елизавете Петровне канцелярия осуществляла расправу со сторонниками Бирона и низвергнутой брауншвейгской фамилии, рассматривала дело вождя башкирского восстания 1755 г. Батырши и т. д.

Во все эти годы через канцелярию прошло множество безвестных политических процессов по оскорблению царствующих особ, их фаворитов, чиновников, царских указов, дела участников народных движений и одиночек-бунтарей, в разных формах выражавших свой протест против существующего строя.

Особенно интенсивным был поток этих дел в 30-х годах, когда по приговорам Канцелярии тайных розыскных дел и ее Московской конторы к наказанию смертной казнью, каторгой, ссылкой в Сибирь, разными видами увечий и т. п. было осуждено до 20 тыс. человек.

При Елизавете Петровне число политических дел сократилось, но порядки в канцелярии сохранились старые. В 1754 г. они были закреплены в особой инструкции, утвержденной самой Елизаветой Петровной, - "Обряде, како обвиняемый пытается".

Рассматривала канцелярия по поручению самих цариц дела и неполитического характера; о взяточничестве и злоупотреблении властей, о придворных дрязгах и ссорах (например, дело о драке придворных лакеев), "колдовские" дела-(например, дело о таинственном корешке, найденном в спальне Елизаветы Петровны) и т. п.

Канцелярия тайных розыскных дел занимала особое место в государственном аппарате России, что выражалось в самостоятельности действий ее начальника, лично докладывавшего о делах этого учреждения царице. Ушаков принимал самое активное участие в заседаниях Кабинета министров: делал отчеты об отдельных политических процессах, принимал от Кабинета указания и распоряжения.

К началу 60-х годов Тайная розыскных дел канцелярия и "слово и дело" вызывали страх и ненависть не только в народных массах, но и в некоторых слоях привилегированных сословий. Это заставило правительство провести изменение организации политического розыска. Еще 7 февраля 1762 г. Петр III заявил о необходимости уничтожить Тайную розыскных дел канцелярию, а 21 февраля последовал указ о ликвидации этого учреждения; одновременно было уничтожено и "ненавистное изражение" - "слово и дело". Этот акт вызвал благоприятные отклики даже в среде дворянской общественности. Упразднив Тайную розыскных дел канцелярию как учреждение, правительство сохранило политический розыск, передав его в ведение Сената, в составе которого в октябре 1762 г. оформляется особая Тайная экспедиция. Общее руководство деятельностью Тайной экспедиции было поручено генерал-прокурору А. И. Глебову и сенатору Н. И. Панину; в 1764 г. замешанного в злоупотреблениях сибирской администрации Глебова сменил А. А. Вяземский, остававшийся на посту генерал-прокурора до 1792 г. Фактически главой Тайной экспедиции был ее начальник - Павел Шешковский, бывший чиновник Тайной розыскных дел канцелярии, долгие годы (1763 - 1794) возглавлявший Тайную экспедицию. Реформа политического розыска в 1762 г. заключалась лишь в его своеобразной маскировке в аппарате Сената. Тайная экспедиция находилась под надзором только лишь генерал-прокурора, а с 1774 г. начальник Тайной экспедиции получил право личного доклада Екатерине II. Числясь структурной частью Сената, Тайная экспедиция фактически превратилась в самостоятельное центральное учреждение.

Допрос Салавата Юлаева. С карт. худ. А. А. Кузнецова.

В Москве существовал филиал Тайной экспедиции Сената - Тайная экспедиция при Сенатской конторе; она находилась в ведении московского главнокомандующего.

Политический процесс в Тайной экспедиции почти ничем не отличался от производства дел в Тайной розыскных дел канцелярии.

Основная масса дел, рассматриваемая в Тайной экспедиции, была связана с первыми двумя пунктами указа 1715 г. Через Тайную экспедицию и ее московский филиал до 1775 г. прошли политические процессы: ростовского архиепископа А. Мацеевича, выступившего против секуляризации в 1763 г., офицера Мировича, сделавшего летом 1764 г. попытку освободить заключенного в Шлиссельбургскую крепость Ивана Антоновича (Во время этой попытки согласно секретной инструкции, Иван Антонович был убит караульными офицерами.), ряд процессов, связанных с разговорами о судьбе Петра III и появлением под его именем самозванцев еще до Е. И. Пугачева, массовый процесс участников "чумного бунта" в Москве в 1771 г., множество дел, связанных с оскорблением имени Екатерины II, осуждением законов, а также дел о богохульстве, подделке ассигнаций и т. п.

Хотя "слово и дело" было упразднено, однако основным материалом для возбуждения процесса в Тайной экспедиции по-прежнему были устные и письменные доносы. Со времени правления Екатерины II в почтамтах стала проводиться и перлюстрация писем, т. е. ознакомление с письмами без ведома корреспондентов и адресатов; это явилось дополнительным источником информации.

Если полученные такими путями сведения признавались заслуживавшими внимания, то начинался процесс: задерживались обвиняемые, вызывались свидетели, проводились очные ставки и допросы.

Хотя Екатерина II не раз декларативно заявляла, что в Тайной экспедиции нет пыток и телесных наказаний, в действительности же они применялись здесь в не менее жестоких формах, чем ранее. Активное участие в них принимал сам Шешковский, который похвалялся, что знает средство вынудить "признание" у любого обвиняемого - посредством особого удара под подбородок.

Политическими процессами Тайной экспедиции лично интересовалась Екатерина II: она знакомилась с протоколами допросов, заслушивала доклады Шешковского, давала ему указания. Впоследствии, рекомендуя Шешковского для следствия над Е. И. Пугачевым, Екатерина II весьма лестно аттестовала этого обер-палача как человека, имеющего, под ее личным руководством, "особливый дар производить следственные дела" ("Русская старина", т. XIII, 1875, стр. 124; "Исторический вестник", декабрь, 1895, стр. 670.).

Деятельность большей части других центральных учреждений, носящих название канцелярий и приказов, была также связана с осуществлением жестокой карательной политики в форме административной, полицейской, судебной и финансовой деятельности.

С установлением абсолютизма в России тесно связано усиление полицейской регламентации жизни, возросшее значение охраны "безопасности" господствующих классов. Все это толкало правительство на выделение из общей системы административных органов самостоятельного звена - полицейских учреждений. В 1718 г. были учреждены должности - генерал-полицеймейстера в Петербурге и в его "депиденции" (подчинении) обер-полицеймейстера в Москве; при них были созданы вскоре соответствующие полицеймейстерские канцелярии. После смерти Петра I петербургская полицеймейстерская канцелярия стала называться "Главной". Однако эта реформа оказалась незавершенной. На местах полицейские функции входили в компетенцию органов местной администрации (губернаторов, воевод, комиссаров) или городовых магистратов.

Только в 1733 г. в 23 губернских городах России были созданы полицеймейстерские конторы во главе с полицеймейстерами. Эти конторы и Московская полицеймейстерская канцелярия были подчинены генерал-полицеймейстеру и Главной полицеймейстерской канцелярии, а те находились в непосредственном ведении Кабинета министров.

Для заведования недвижимыми имуществами, поступившими от частных лиц в казну за недоимки или политические преступления, а также выморочными имуществами, их оценки и продажи с торгов в 1729 г. была учреждена в Петербурге канцелярия конфискации; в 1733 г. в Москве была открыта ее контора с особой аукционной камерой для продажи конфискованного имущества.

В 1735 г. компетенция канцелярии конфискации значительно расширилась; в ее ведение отошли дела упраздненного Доимочного приказа - центрального учреждения по выколачиванию недоимков. В то же время действовал ряд других центральных учреждений: восстановленный в 1730 г. Сибирский приказ, наследовавшие дела соответствующих приказов Печатная контора (1734 - 1783) и Ямская канцелярия (с конторами), а также учрежденная для сбора с раскольников двойного оклада и штрафов с "бородачей" финансово-полицейская Раскольничья контора (при Сенате) и заведовавшая заготовлением и продажей соли в государстве Соляная контора и другие центральные учреждения.

В 1754 г., желая поддержать материальное благосостояние дворян-помещиков и верхов купечества, правительство учредило Государственный заемный банк.

При преемниках Петра I расходы на содержание императорского двора сильно возросли: на роскошь императорских дворцов, пышные празднества и церемонии тратилось нередко (в 30 - 40-х годах) до 20 - 25% всех расходов государства. Все это вызвало значительное развитие центральных учреждений по заведованию отдельными отраслями придворного хозяйства. Во главе этих учреждений находилась Главная дворцовая канцелярия, в которой с 1725 г. находилось управление дворцовыми крестьянами, землями, придворными штатами и хозяйством.

В 1754 г. для строительства Зимнего дворца была создана особая контора строения Зимнего дворца.

Вся эта пестрая система центральных государственных учреждений (коллегий, канцелярий и контор) с различным организационным устройством (остатками приказного, коллегиальным, зарождавшимся единоначалием), недостаточно определенным отношением между собой, а также к Сенату, высшим советам и комитетам действовала без серьезных изменений до реформ местного государственного аппарата в 1775 - 1785 гг.

Местные государственные учреждения. Заложенные Петром I в организацию местного государственного аппарата принципы (отделение суда от администрации, надзора от исполнения, финансового управления от полиции) оказались нежизненными для России, в которой в отличие от передовых западноевропейских стран господствовали феодально-крепостнические производственные отношения, класс буржуазии лишь зарождался, действовали грубые формы насилия в области государственного строя и права.

Созданные по местной реформе 1719 г. отраслевые органы управления в области финансов, хозяйства, суда и прочего оказались совершенно беспомощными и были вынуждены для осуществления своих задач обращаться к губернаторам, воеводам и комиссарам. Особенно нуждались в административно-полицейском и даже военном содействии такие важные функции государственной деятельности, как рекрутские наборы и взимание подушной подати.

На ликвидацию многих дорогостоящих и малоэффективных местных учреждений толкало и финансовое положение страны в 20-х годах XVIII в. В манифесте 9 января 1727 г. правительство было вынуждено признать, что "умножение правителей и канцелярий во всем государстве не токмо служит к великому отягощению штата, но и к великой тягости народной... Все же разные управители имеют свои особливые канцелярии и канцелярских служителей, и особливый свой суд, и каждый по своим делам бедный народ волочит..." (М. Богословский, Областная реформа Петра Великого, М., 1902, стр. 491 - 2.). Этот же манифест "о всенародном облегчении" предписывал вывести из провинций и разместить по городам все воинские отряды.

В 1726 - 1727 гг. были ликвидированы многие из местных органов и учреждений, созданных Петром I: земские и полковые комиссары, конторы - камерирских дел и рентмейстерские, канцелярии - вальдмейстерские и рекрутских дел, надворные суды, фискалы и др. С уничтожением Главного магистрата городовые магистраты в 1727 г. "для лучшего посадского охранения" были подчинены губернаторам и воеводам. Компетенция магистратов, вскоре переименованных в ратуши, значительно сократилась. Особенно сузились судебные функции ратуш: из их ведения были изъяты дела, связанные с татьбой, разбоем и убийством; на решения ратуш по уголовным и гражданским делам можно было подавать апелляционные жалобы воеводам и губернаторам. Нежизненными и искусственными оказались и дистрикты - они были упразднены в 1726 г., а вместо них в следующем, 1727 г., было восстановлено исторически сложившееся уездное деление. Таким образом, в 1727 г. Россия подразделялась на 14 губерний, 47 провинций и более 250 уездов. В последующие десятилетия это административно-территориальное деление претерпело сравнительно небольшие изменения.

Новая система местного управления была закреплена инструкцией губернаторам и воеводам 12 сентября 1728 г. Единственными органами управления и суда в губернии стали губернаторы, а в провинциях и уездах - воеводы. Все они осуществляли свои функции через соответствующие канцелярии: губернские, провинциальные и воеводские.

Составленная в духе "просвещенного" абсолютизма инструкция, или наказ воеводам, 1719 г. обязывала воеводу, кроме административно-полицейских функций, проявлять заботу о распространении прогресса и просвещения, развитии промышленности, торговли, наук, насаждении медицинских и благотворительных заведений и т. п.

Инструкция 1728 г. ограничивала компетенцию губернаторов и воевод конкретными, практическими и повседневными задачами феодально-крепостнического государства. Они были обязаны исполнять законы и распоряжения, исходящие от верховной власти, Сената и коллегий, охранять тишину и спокойствие на вверенной территории; ловить беглых крепостных, рекрутов, солдат и "всяких гуляющих и слоняющихся людей", вести борьбу с разбоем, осуществляя быструю расправу, для того чтобы, "видя скорый розыск и экзекуцию, имели страх и унимались другие воровать и разбивать"; в их ведении находились местные тюрьмы. Обширны были функции губернаторов и воевод в полицейских мероприятиях по охране от огня, чумы, соблюдении чистоты на улицах и торгах и т. п.

Сохранялись за ними и некоторые военные функции: комплектование армии (рекрутские наборы), квартирование войск; а в некоторых городах и командование местным гарнизоном.

На губернаторов и воевод возлагались камерирские и рентмейстерские обязанности: сбор подушной подати, прочих прямых и косвенных налогов, выколачивание недоимок по налогам, распоряжения по различным натуральным повинностям (дорожной, постойной, подводной и др.), которые тяглое население обязано было вести в пользу государства.

Для сбора подушной подати в помощь губернаторам и воеводам назначались штаб-офицеры с воинскими командами. С 1731 г. сбор подати с крепостных крестьян был возложен на самих помещиков, которые и доставляли их сами воеводам.

Воеводы и губернаторы хранили собранные подати и сборы, часть их выдавали на содержание войск и учреждений, а остальные отсылали в центр, как предписывала инструкция 1728 г.: "в бочках за казенными печатьми за конвоем, с счетчиками добрыми людьми..."

С ликвидацией надворных судов губернаторы и воеводы получили обширные судебные функции.

В отличие от крайне неопределенного порядка соподчинения и взаимоотношений органов и учреждений по реформе 1719 г. инструкция 1728 г. установила иерархический порядок подчинения воевод и губернаторов: уездный (городовой) воевода подчинялся провинциальному, а тот - губернатору; губернатор сносился с центральными и высшими учреждениями. Это означало дальнейшую бюрократизацию местного государственного аппарата.

Сначала при воеводах, а затем и при губернаторах асессоры были заменены товарищами. Несмотря на сохранение внешней формы коллегиального разрешения дел в "присутствиях" губернских, провинциальных и воеводских канцелярий, эти товарищи играли роль не советников, а помощников и исполнителей воли губернаторов и воевод.

Инструкция 1728 г. восстановила некоторые административные порядки воеводского управления XVII в. Только некоторые крупные губернские канцелярии делились на экспедиции; все остальные губернские, провинциальные и воеводские канцелярии имели старинное деление на столы и повытья. Губернские и провинциальные канцелярии возглавляли секретари, а воеводскую - подьячий с приписью. В 1730 г. был восстановлен старинный порядок смены воевод через два года. В 1760 г. установлен был порядок смены воевод через пять лет.

Губернаторы и воеводы осуществляли свои функции через канцелярии. Уже в 30-х годах при губернских, а затем и провинциальных канцеляриях были учреждены прокуроры. Приниженное положение Сената и генерал-прокурорской должности делали этот прокурорский надзор за губернаторами простой фикцией.

С 1763 г. каждому губернатору для содействия в исполнении законов была дана воинская команда.

Губернатор или воевода вместе с его товарищами составляли "присутствие", которое заседало в "судейской каморе" соответствующей канцелярии. Здесь слушались указы, полученные из центра, промемории и донесения из равных и подчиненных учреждений, разбирались челобитные и по составленным канцелярскими служителями экстрактам рассматривались и разрешались гражданские и уголовные дела. Докладчиком в присутствии по всем делам был секретарь, а в воеводских канцеляриях - подьячий с приписью.

Заседание "присутствия" заканчивалось подписанием протокола, смотренных дел и журналов предыдущего заседания. А в столах и повытьях канцелярии с раннего утра и допоздна скрипели гусиные перья канцеляристов, подканцеляристов и копиистов - подготавливались материалы для следующего заседания присутствия, исполнялись решения предыдущих; в приемной комнате толпились просители с челобитными и жалобами.

Наследовав функции всех упраздненных учреждений, губернские, провинциальные и воеводские канцелярии были загружены массой дел. Для ускорения делопроизводства своих канцелярий губернаторы и воеводы нередко выставляли к дверям этих канцелярий вооруженную стражу, предписывая держать там секретарей и канцелярских служителей "без выпуску, под неисходным задержанием" до тех пор, пока они не выполняли определенную работу.

Хотя деятельность местной администрации и была опутана регламентами, инструкциями и предписаниями, а центр настоятельно требовал разных ведомостей, рапортов и донесений, фактически полное бесправие народных масс делало власть губернаторов и воевод неограниченными. Взяточничество, лихоимство и своеволие местных чиновников не имели границ. Это вынуждено было признать не раз и само правительство. При вступлении на престол Екатерина II вынуждена была признать, что "в государстве нашем лихоимство возросло" и что "судящие" свое место "в торжище превращают" (ПСЗ, т. XVI, № 11630.).

"Наставлением" 21 апреля 1764 г. губернатор "изымался" из ведения коллегий, центральных контор и канцелярий и сохранил подчинение только императрице и Сенату. "Наставление" давало губернаторам самые широкие полномочия; по первой статье его губернатор - это "поверенная от нас особа и как глава и хозяин всей врученной в смотрение его губернии", который "недремлющим оком взирает на общий ход дел в губернии" (Там же, № 12137.).

Губернаторы и воеводы и возглавляемые ими канцелярии поглощали почти все функции государства в губерниях, провинциях и городах России с 1728 вплоть до 1775 г., оставляя очень мало места для развития других звеньев местного государственного аппарата.

Созданные в 23 губернских, провинциальных и некоторых более мелких городах в 1733 г. полицеймейстерские конторы возглавлялись полицеймейстерами из офицеров местного гарнизона; каждому полицеймейстеру были приданы небольшая команда (офицер, капрал и 6 - 8 рядовых) и канцелярские служители. Компетенция полицеймейстерских контор была весьма узкой, так как многие полицейские функции, особенно связанные с поимкой беглых крестьян, рекрутов, борьбы с разбоем и т. п., по-прежнему остались в ведении губернаторов и воевод; в ведении местной полиции оставалось наблюдение за внешним порядком и "благочинием" в городе: соблюдение тишины, чистоты, противопожарных мер и т. п.

В начале 60-х годов число полицейских учреждений даже сократилось, а оставшиеся попали в 1762 г. в подчинение губернаторов и воевод. Зависимость полицейских органов от Главной полицеймейстерской канцелярии сохранилась лишь в праве штрафовать полицеймейстеров.

В ведении восстановленных в 1743 г. магистратов оказались главным образом финансовые дела: сбор податей, кабацкая, соляная и таможенная службы. Но и в этих делах магистраты и ратуши оказались в подчинении губернаторов и воевод, магистраты и ратуши подавали в губернские и провинциальные канцелярии ежемесячные приходно-расходные ведомости, а губернаторы вместе с членами магистратов подписывали рапорты, посылаемые в коллегии и Главный магистрат. Судебные решения магистратов и ратуш можно было обжаловать у губернаторов и воевод. Губернаторы и воеводы в случае недоимок с горожан имели право бурмистров и их товарищей держать под караулом, "доколе не заплатят".

Проводимое в 60 - 70-х годах генеральное межевание вызвало создание с 1768 г. губернских межевых контор, которые подчинялись Межевой экспедиции Сената.

Возросшая роль церкви и духовенства в государстве вызвала усложнение местной церковной администрации. В 1744 г. при каждом возглавлявшем епархию епископе была создана коллегия из белого и монашествующего (черного) духовенства - духовные консистории; эти учреждения имели самые разнообразные функции: ведали личным составом духовенства, осуществляли надзор за "чистотой веры", боролись с ересями и расколом, заведовали церковным хозяйством, судили духовных лиц, а также и прихожан (последних по бракоразводным делам).

Каждая епархия с 30 - 40-х годов XVIII в. стала подразделяться на несколько духовных "уездов" - благочинств; возглавлявший каждое благочинство благочинный осуществлял надзор за состоянием церковных служб, качеством духовных проповедей, настроением прихожан и духовенства.

Редкая сеть местных органов и учреждений, сложившаяся после реформ 1726 - 1728 гг., не могла сдерживать новую волну крестьянских волнений в 60-х годах, завершившуюся крестьянской войной под руководством Е. И. Пугачева (1773 - 1775), осуществлять сложившиеся внутренние задачи государства на местах. Назревшая необходимость реформ местных государственных учреждений потребовала изменения всей системы государственного аппарата.