ГЛАВА IV. ВЫСШИЕ, ЦЕНТРАЛЬНЫЕ И МЕСТНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ АБСОЛЮТНОЙ МОНАРХИИ В РОССИИ ПЕРВОЙ ЧЕТВЕРТИ XVIII в.

Изменения в государственном строе России в первой четверти XVIII в. были подготовлены всем предшествующим развитием страны: ростом производительных сил в области сельского хозяйства и ремесла, созданием единого всероссийского рынка, зарождением мануфактурного производства и т. п. Обострение классовой борьбы создавало угрозу для господствующего феодального класса в целом, толкало его на сплочение своих рядов, на укрепление аппарата государства.

В силу неблагоприятных внешнеполитических условий (постоянная борьба с внешними врагами, отсутствие выхода к открытым морям) в XVII в. стала особенно сказываться отсталость Русского государства в сравнении с некоторыми наиболее развитыми государствами Западной Европы, вступившими на путь капиталистического развития (Англия, Голландия, частично Франция). В условиях начавшейся борьбы этих государств за раздел колоний создавалась известная угроза для национальной независимости России.

Монархия с Боярской думой, рыхлым и неуклюжим аппаратом приказов и воевод не могла разрешить сложные внутри- и внешнеполитические задачи. Только абсолютная монархия с бюрократическим государственным аппаратом могла гарантировать господствующему феодальному классу имущественную, личную безопасность и сохранение сословных привилегий, а зарождающемуся классу буржуазии - благоприятные условия для развития торговли и промышленности.

Хотя отдельные черты абсолютизма проявлялись с середины XVII в., но только со времени правления Петра I (1689 - 1725) самодержавная монархия приобрела характер абсолютной, когда "верховная власть принадлежит всецело и нераздельно (неограниченно) царю", который "издает законы, назначает чиновников, собирает и расходует народные деньги без всякого участия народа в законодательстве и в контроле за управлением" (В. И. Ленин, Сочинения, т. 4, стр. 243.).

Абсолютная, неограниченная власть монарха была закреплена в законах первой четверти XVIII в. "Его величество, - отмечалось в "Толковании" к 20-й статье Воинского устава 1716 г., - есть самовластительный монарх, который никому на свете в своих делах ответу дать не должен; но силу и власть имеет, свои государства и земли, яко христианнейший государь по своей воле и благомнению управляет" ("Воинские артикулы Петра I", M., 1940, стр. 25, гл. III, арт. 20.). В Духовном регламенте та же мысль была закреплена в лаконичную формулировку: "Монархов власть есть самодержавная, которой повиноваться сам бог за совесть повелевает" (ПСЗ, т, VI, № 4870.).

Расширение и бюрократизация государственного аппарата потребовали новых кадров: командного состава регулярной армии, чиновничества гражданского аппарата.

Законодательство Петра I ввело обязательную военную или гражданскую службу дворян. Более прочно на службу государства была привлечена церковь и многочисленные кадры духовенства. На государственную службу было призвано и рыхлое, еще слабо оформившееся городское сословие, сословные органы которого являлись дополнительным и бесплатным для государства звеном, облегчавшим выколачивание налогов, комплектование армии, осуществление некоторых полицейских функций.

Огромный приток новых бюрократических сил вызвал создание бюрократической иерархии служилых чинов, установленной Табелью о рангах 24 января 1722 г., которая заменила старый порядок замещения постов в армии и государственном аппарате по степени знатности новым - по личным заслугам, способностям и опыту и т. п. с учетом, разумеется, и "благородства" происхождения.

Необходимость вывести страну из отсталости породила в деятельности государства в России своеобразную культурно-просветительную функцию, заключавшуюся в насаждении учебных заведений и подготовке кадров для экономики и культуры за границей. Эта просветительная деятельность затрагивала в основном только господствующие классы: дворян-помещиков и нарождавшуюся буржуазию, которые правительство стремилось сделать наиболее культурными классами в государстве. Это накладывало отпечаток на абсолютизм Петра I, делало его "просвешенным". Характеризуя развитие государственного строя России, В. И. Ленин писал о самодержавии XVIII в. "с его бюрократией, служилыми сословиями, отдельными периодами "просвещенного абсолютизма" (В. И. Ленин, Сочинения, т. 15, стр. 308.).

В результате реформ в области управления в первой четверти XVIII в. в России сложилась система бюрократических государственных учреждений: Сенат, Синод, Кабинет и коллегии - в центре, губернаторы, провинциальные воеводы, комиссары и другие органы - на местах. Основные кадры чиновников в этом аппарате занимали помещики-дворяне. Это была "чиновничье-дво-рянская монархия" (В. И. Ленин, Сочинения, т. 17, стр. 47.).

Абсолютная монархия первой четверти XVIII в. представляла собой "регулярное", полицейское государство. Полицейская регламентация пронизывала все поры жизни страны, охватывала все уголки деятельности подданных.

В X главе "Регламента Главному магистрату" 1721 г. содержался настоящий гимн полиции, которая "споспешествует в правах и правосудии, рождает добрые порядки и нравоучения, всем безопасность подает... непорядочное и непотребное житие отгоняет и принуждает каждого к трудам и к частному промыслу..." (ПСЗ, т. V, № 3708.).

Полицейская регламентация касалась и всего бюрократического государственного аппарата. "Генеральный регламент" 28 февраля 1720 г. установил порядок деятельности и делопроизводства всех государственных учреждений России; свои "регламенты" имели все коллегии.

Основное острие полицейского государства Петра I было направлено против народных масс. За время правления Петра I было издано до 392 указов с нормами уголовно-полицейского характера, предусматривавшими борьбу с беглыми, бунтовщиками, "ворами", разбойниками и т. п.

С полицейской регламентацией тесно была связана жестокость наказаний. К существовавшему по Уложению 1649 г. наказанию смертной казнью в шестидесяти случаях Воинские артикулы 1716 г. добавили еще 13 случаев (в их числе было и "сопротивление начальству"). Наряду со старыми видами смертной казни добавились новые: расстрел, казнь по жребию; из члено-вредительных наказаний новыми были вырывание ноздрей, языка и клеймение; новыми видами ссылки была ссылка на галеры (каторгу), а женщин - на "прядильные дворы".

Характерной особенностью первой четверти XVIII в. было применение к гражданским лицам военно-уголовных законов.

В условиях длительной Северной войны (1700 - 1721), народных волнений и восстаний государственный аппарат управления и суда носил военно-полицейский характер.

Сам носитель абсолютной власти в первую четверть XVIII в. Петр I был выдающимся и энергичным государственным деятелем. По далеко не полным подсчетам в его правление было издано 3314 указов, регламентов и уставов; в составлении и редактировании многих из них Петр I принял личное участие. С его участием был составлен обширнейший "Генеральный регламент" - закон, определивший деятельность коллегий, указ о должности генерал-прокурора (1722) и многие другие законы; лично Петром I написан Морской устав 1720 г. Записные книжки Петра I были полны заметок, черновиков различных указов, которые Петр I диктовал секретарю. В день отъезда в Прутский поход он лично составил 32 указа незадолго до этого созданному Сенату. Во многих указах Петр I подчеркивал свою неограниченную власть, оправдывая ее, а также грубость и жестокость законодательства "всенародной пользой", "общим благом", хотя вся законодательная деятельность Петра I служила на пользу помещикам и верхушке купечества.

Петр I окружил себя способными сподвижниками; в их состав входили и такие представители старой знати и родового дворянства, принявшие петровские преобразования, как выдающийся полководец первый русский фельдмаршал граф Б. П. Шереметьев, президент Морской коллегии граф Ф. М. Апраксин, талантливый администратор князь Ф. Ю. Ромодановский, опытный дипломат и президент Коммерц-коллегии граф П. А. Толстой и другие; кроме того, в числе сотрудников Петра I появились некоторые неведомые ранее люди, выдвинувшиеся благодаря личным талантам: А. Д. Меншиков - бывший пирожник, начавший службу как царский денщик, а окончивший ее как светлейший князь, президент военной коллегии и первый русский генералиссимус; бывший свинопас П. И. Ягужинский - генерал-прокурор Сената, ловкий дипломат П. П. Шафиров и другие.

Хотя государственная деятельность и проводилась в интересах господствующих верхов, но она носила прогрессивный характер.

Высшие государственные учреждения. Боярская дума - высший правительственный орган Русского государства XV - XVII вв. - к концу XVII в. потеряла свое значение; она не соответствовала неограниченной монархии Петра I. В 90-х годах Боярская дума еще собиралась, но многие основные вопросы внутренней и внешней политики царь разрешал самостоятельно, закрепляя их в "именных" указах. Состав Боярской думы за последнее десятилетие века (1691 - 1700) сократился более чем вдвое (с 182 до 86); особенно значительно уменьшилось в думе число бояр и окольничих. Обычно на заседаниях думы в 1700 - 1701 гг. присутствовало 30 - 40 членов, остальные находились вне Москвы - в посольствах и командировках. На падение значения Боярской думы показывало и то, что во время заграничной поездки Петра I с "великим посольством" в 1697 - 1698 гг. во главе государства и Боярской думы стоял стольник Ф. Ю. Ромодановский.

Вскоре после возвращения Петра I из-за границы установилась практика еженедельных приемов царем отдельных начальников приказов по пятницам.

В 1699 г. при Боярской думе была учреждена канцелярия по финансовому контролю за приходом и расходом денежных средств. Во главе этого учреждения, названного Ближней канцелярией, Петр I поставил своего учителя, "патриарха всешутей-шего собора" думного дворянина Никиту Зотова.

Вскоре компетенция этой канцелярии значительно возросла. В Ближнюю канцелярию стали собираться на заседания члены Боярской думы. Начиная с 1704 г. здесь собирались начальники приказов; эти нерегулярные заседания с начала 1708 г. превратились в постоянные заседания три раза в неделю (по понедельникам, средам, пятницам) - Консилии (или Конзилии) министров (так назывались иногда начальники приказов) - по различным вопросам управления государством: финансовому управлению, надзору за рекрутскими наборами, борьбой с дезертирством рекрутов, следственными делами по злоупотреблениям, полицейским мероприятиям и т. д.

В отсутствие царя Консилия министров управляла государством. Боярская дума прекратила собираться.

Заседания Консилии министров происходили в Кремле или в Преображенском.

Делопроизводство Консилии министров велось в Ближней канцелярии, которая осуществляла надзор за выполнением решений Консилии. Протоколы Консилии подписывались всеми министрами, "ибо сим всякого дурость явлена будет", - пояснял Петр I ("Письма и бумаги Петра Великого", т. VI, Спб., 1912, стр. 129.).

С учреждением Сената Консилия министров прекратила свое существование, а компетенция Ближней канцелярии сократилась; ее деятельность ограничилась финансовым контролем. Ближняя канцелярия просуществовала до 1719 г.

Усиление власти царя в начале XVIII в. выразилось в создании в октябре 1704 г. Кабинета Петра I - учреждения, имевшего в большей степени, чем Приказ тайных дел, характер личной канцелярии царя по многим вопросам законодательства и управления. Аппарат Кабинета состоял из кабинет-секретаря А. В. Макарова (с 1722 г. он именовался тайным кабинет-секретарем) и нескольких подьячих, именовавшихся с введением коллегий канцеляристами, подканцеляристами и копиистами. Канцелярский аппарат Кабинета (контора находилась в ведении помощника кабинет-секретаря И. А. Черкасова, с 1726 г. - второй кабинет-секретарь).

В первые годы существования Кабинет имел характер военно-походной канцелярии царя, куда поступали полковые табели и другие военные, а также финансовые документы; здесь же разрабатывались диспозиции.

Кабинет вел ежедневный "Юрнал", т. е. запись местонахождения и времяпровождения царя, в которой отражались не только придворные, но и военные события ("Юрнал или поденная запись блаженной и вечнодостойной памяти государя императора Петра Великого с 1698 года даже до заключения Ниш-тадтского мира".). Петр I передавал на хранение в Кабинет все бумаги, чертежи и книги.

С течением времени и, особенно с учреждения губерний компетенция Кабинета возросла. Через кабинет-секретаря Петр I вел переписку с русскими посланниками за границей, губернаторами, вице-губернаторами, обширную переписку по горным и мануфактурным делам (о выдаче привилегий, о казенных заводах, штатах их и т. п.). В Кабинет поступало множество различных челобитных, жалоб, доносов ("подметных писем"), а также донесения фискалов. Доносы по так называемым "трем пунктам" (измена, дела против здоровья государя, дела против казенного интереса) передавались в Преображенский приказ, а впоследствии в Тайную канцелярию. Сам Кабинет следствия вел редко.

После создания коллегий компетенция Кабинета несколько сократилась, но он по-прежнему оставался высшим государственным учреждением, личной канцелярией царя по руководству всем государственным аппаратом. Через Кабинет Петр I сносился с Сенатом, Синодом, коллегиями, губернаторами. Царь и кабинет-секретарь принимали активное участие в разработке регламентов коллегий.

Кроме того, Кабинет ведал вопросами, находящимися под особым надзором и попечительством самого царя: вел переписку с надзирателями за посланными за границу для обучения молодыми людьми, по поводу покупки художественных ценностей, приглашения в Россию разных иностранных специалистов (плотников, каменщиков, маляров, архитекторов, мастеров, которые "гроты и фонтаны убирать умеют", и др.), осуществлял надзор за некоторыми постройками в Петербурге и Петергофе, заведовал зверинцем, кунсткамерой, знаменитой токарней Петра I, петровскими денщиками, был личной кассой царя.

Кабинет недолго пережил Петра I: он был упразднен указом 24 мая 1727 г.

Накануне отправления в Прутский поход Петр I, 22 февраля 1711 г., утвердил указ об учреждении Правительствующего сената, который, видимо, вначале и предполагался царем как временный орган ("для отлучек наших"), но вскоре превратился в постоянно действующее высшее правительственное учреждение.

Сенат представлял собою коллегиальный орган, члены которого назначались царем. Из девяти членов Сената только трое были представителями старинной титулованной знати (князь М. В. Долгорукий (Любопытно, что этот сенатор был неграмотным и решения Сената подписывал за него другой сенатор - Г. Племянников; это, видимо, нисколько не мешало служебной карьере князя М. Долгорукого - он оставался в составе Сената до 1718 г., а впоследствии был сибирским губернатором.) князь Г. И. Волконский, князь П. А. Голицын); остальные принадлежали к сравнительно малознатным родам, возвысившимся лишь в XVII в. (Т. Н. Стрешнев, И. А. Мусин-Пушкин), к приказным дельцам (Г. А. Племянников) или вообще никому не ведомым дворянам (М. М. Самарин, В. Апухтин, Н. П. Мельницкий); лишь трое из сенаторов (Мусин-Пушкин, Стрешнев и Племянников) в прошлом были членами Боярской думы.

Дополнительные указы 2 и 5 марта 1711 г. определили функции и порядок деятельности Сената, который должен был заботиться о соблюдении правосудия ("суд иметь нелицемерный"), за государственными доходами ("денег как возможно сбирать, понеже деньги суть артерия войны"), за расходами, за явкой дворян на службу, торговлей и т. п. В первые годы существованания функции Сената были разнообразны и неопределенны, а компетенция необыкновенно широкая.

В отсутствие царя Сенат заменял его. Однако уже в этот период существования царь не разделял своей власти с Сенатом, а контролировал его деятельность. За исключением немногих чрезвычайных случаев, когда в отсутствие царя Сенат играл роль законодательного органа, в остальных случаях он был высшим законосовещательным учреждением.

Деятельность Сената по надзору за правительственным аппаратом, контролю за доходами и расходами государства, административная, финансовая и судебная деятельность ограничивалась личной властью царя и законами.

Царь иногда лично присутствовал на заседаниях Сената: давал повеления и объявлял указы. Иногда же через кабинет-секретаря, в письменной форме, выражал свое мнение на сенатские "указы", отмечая, что "изрядно" или "худо сделано". Нередко эти указы напоминали прямые угрозы.

Указом об учреждении Сената в его ведение были переданы дела Разрядного приказа; сам приказ был упразднен, а в составе канцелярии Сената был создан особый разрядный стол, который вел списки служилых людей, устраивал смотры дворян, вел борьбу с уклоняющимся от службы и т. п.

До создания коллегии связь с губерниями Сенат осуществлял с помощью особых губернских комиссаров (по двое от каждой губернии), которые состояли при губернском столе канцелярии "для спроса и принимания указов"; через них губернаторы посылали в Сенат "доношения" и "справки", а они посылали в губернии сенатские указы. Комиссары были не только посредниками между Сенатом и губернаторами, они наблюдали за исполнением губернаторами правительственных распоряжений; за неисправное поступление налогов с губерний комиссары несли и прямую ответственность: если губерния своевременно не выплачивала налоги, то состоящих при Сенате от нее двух комиссаров ставили "на правеж".

Сенат был органом надзора за правительственным аппаратом и должностными лицами. Этот надзор осуществляли созданные в марте 1711 г. фискалы, в задачу которых входило тайно подслушивать, проведывать и доносить обо всех преступлениях, наносящих государству вред: нарушенных законах, взяточничестве, казнокрадстве и т. п. В отличие от изветчика XVII в. за несправедливые доносы фискал не наказывался, а за правильные получал даже вознаграждения, равные 1/2 судебного штрафа с уличенного им должностного лица. Всеми фискалами в государстве (их насчитывалось до 500) руководил входящий в состав Сената обер-фискал, который поддерживал связь с фискалами через фискальный стол канцелярии Сената. Доношения фискалов рассматривала и ежемесячно докладывала Сенату Расправная палата - восстановленное при Сенате в 1712 г. особое судебное присутствие из четырех судей и двух сенаторов (Расправная палата при Сенате просуществовала до создания Юстиц-коллегии и областной реформы и была упразднена в 1719 г.).

В том же 1712 г. Сенату был подчинен Поместный приказ с его огромным аппаратом; в составе Сената он просуществовал до 1720 г.

Таким образом, в отличие от Боярской думы Сенат уже в первые годы стал бюрократическим учреждением со штатом назначаемых чиновников, делопроизводством и подведомственными учреждениями.

Создание коллегий вызвало изменение состава и функции Сената. Новая "должность Сената" 3 декабря 1718 г. вводила в состав Сената еще 8 членов - президентов коллегий, но уже в указе 12 января 1722 г. Петр I вынужден был признать присутствие президентов коллегий в Сенате нежелательным и неправильным ("несмотря учинено"), от сенаторов требовалось, чтобы они "партикулярных дел не имели, но непрестанно трудились о распорядке государства и смотрели бы над коллегиями, яко свободные от них, а ныне сами будучи в оных, как могут сами себя судить?" (ПСЗ, т. VI, № 5877, п. I.)). Включение в Сенат президентов коллегий затрудняло надзор за коллегиями и отвлекало президентов от их непосредственных дел. В составе Сената после этого указа остались президенты лишь четырех коллегий: Иностранной, Военной, Адмиралтейской и временно Берг-коллегии.

С учреждением коллегий Сенат был разгружен от множества второстепенных дел по вопросам управления.

С окончанием войны со Швецией и заключением мира Петр I мог уделять больше внимания вопросам управления. Вскоре после принятия Петром I по просьбе Сената и Синода титула императора, 22 октября 1721 г., Сенату было запрещено чинить "генеральные определения", т. е. издавать от своего имени общегосударственные законы.

Усилился надзор Петра I за деятельностью самого Сената. Указом 12 января 1722 г. во главе Сената был поставлен генерал-прокурор. Перед отъездом в Астрахань Петр I представил Сенату назначенного на эту должность П. Ягужинского, заявив сенаторам: "Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желание; что он заблагорассудит, то вы и делайте" (П. Иванов, Опыт биографии генерал-прокурора и министров юстиции, Спб, 1863, стр. 2.). Ближайшим помощником генерал-прокурора был обер-прокурор; в коллегии и надворные суды были назначены прокуроры.

Генерал-прокурор имел высокое положение и огромные права. По изданной вскоре "Табели о рангах" генерал-прокурор относился к 3-му классу, а обер-прокурор - к 4-му. Права генерал-прокурора определила его "должность" 27 апреля 1722 г. "Генерал-прокурор, - отмечалось там, - повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил, и во всех делах, которые к сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по Регламентам и указам отправлял..." На него возлагался надзор за всем распорядком работы Сената: он созывал сенаторов, наблюдал за исправностью посещения ими заседаний, председательствовал во время заседаний; ему же подчинялись генерал-фискал и канцелярия Сената. "Предложения" генерал-прокурора оказывали активное воздействие на сенатские приговоры; он имел даже право законодательной инициативы: мог "о которых делах не ясно изъяснено, о тех предлагать Сенату, чтобы учинили на те дела ясные указы".

Созданный к концу правления Петра I сложный бюрократический государственный аппарат абсолютной монархии требовал элементарного надзора. С учреждением коллегий Сенат был разгружен от множества административных дел; роль Сената как органа надзора значительно возросла. Главную роль в осуществлении этого надзора играл генерал-прокурор, который, действуя через подчиненных ему прокуроров и фискалов, выступал как "око царево и стряпчий о делах государственных".

Изменение функций Сената отразилось и на его организационной структуре. В течение 1722 г. при Сенате были созданы: контора в Москве, а также должности герольдмейстера и генерал-рекетмейстера с соответствующими конторами.

Сенатская контора в Москве осуществляла надзор за находящимися здесь конторами (филиалами) коллегий. Герольдмейстеру было поручено "ведать всего государства дворян": следить за прохождением ими военной службы, представлять их на гражданские должности, надзирать за образованием молодых дворян, вести списки дворян, а впоследствии составлять гербы дворян. Генерал-рекетмейстер принимал жалобы на неправильные решения и волокиту в коллегиях, лично рассматривал их и докладывал Сенату. С помощью герольдмейстера и генерал-рекетмейстера Сенат надзирал за осуществлением господствующим классом службы в аппарате государства, а также за законностью действий коллегий и их оперативностью. В том же году в ведение Сената попал и финансовый контроль: с упразднением Ревизион-коллегий в составе Сената была учреждена Ревизион-контора.

Таким образом, в деятельности Сената за 14 лет его существования в период правления Петра I произошла сложная эволюция: от высшего органа управления государством он превратился в высший орган надзора за управлением в государстве; сравнительно стабильными были его законосовещательные и судебные функции. Изменение назначения его сказалось на составе: в 1722 - 1725 гг. в числе сенаторов находились крупнейшие государственные деятели: А. Меншиков, Г. Головкин, Ф. Апраксин, Д. Голицын, П. Толстой, А. Матвеев и другие.

Крупнейшим феодалом-землевладельцем Русского государства оставалась церковь, которая к концу XVII в. все еще сохраняла некоторые остатки политической самостоятельности, так же несовместимые с неограниченной властью монарха, как Боярская дума и боярская аристократия.

Консервативные церковные элементы группировались вокруг патриарха. Когда в 1700 г. умер патриарх Адриан, то по совету известного "прибыльщика" А. Курбатова Петр I решил "обожда-ти" с избранием нового патриарха, а назначил временно во главе всего духовенства рязанского митрополита Стефана Яворского, который стал называться "местоблюстителем патриаршего престола" и по всем важнейшим вопросам должен был советоваться с епископами, вызываемыми поочередно в Москву; эти совещания патриарха с епископами назывались "освещенным собором" и представляли собой в зачатке подобие духовной коллегии. Впрочем, С. Яворский, не разделявший взглядов Петра I на необходимость церковной реформы, вскоре был фактически устранен от церковного управления; его власть ограничилась узкими вопросами церковного культа. Церковные преобразования были подготовлены и проведены без его участия.

Патриарший разряд был упразднен, а его функции были переданы восстановленному в 1701 г. Монастырскому приказу, во главе которого стояли светские лица (боярин И. Л. Мусин-Пушкин и дьяк Е. Зотов); этому приказу были подчинены патриаршие казенный и дворцовый приказы, духовные школы, типография, а также богадельни.

Собранные Монастырским приказом доходы использовались на государственные нужды.

Высокообразованный деятель церкви, горячий сторонник всех преобразований Петра I, псковский епископ Ф. Прокопович по заданию и с помощью Петра I составил "Духовный регламент" и научный трактат "Правда воли монаршей", в которых давал теоретическое обоснование абсолютизма, коллежской системы, а также подчинения церкви государству. Император объявлялся "верховным пастырем" православной церкви.

25 января 1721 г. царь утвердил "Духовный регламент", по которому утверждалась и Духовная коллегия, вскоре (14 февраля) для придания большего авторитета преобразованная в Святейший правительствующий синод.

В ведении Синода находились чисто церковные дела (истолкование церковных догм, распоряжения о молитвах, церковных службах, утверждение житий святых, мощей, явлений, "чудотворных" икон и т. п.), цензура духовных книг, борьба с ересями и расколом, заведование учебными заведениями, назначение и смещение церковных должностных лиц и т. п. Кроме того, Синод имел и функции духовного суда: судил духовных лиц, а также мирян (последних по некоторым категориям гражданских дел: бракоразводным делам, сомнительным духовным завещаниям, а из уголовных - по вероотступничеству).

Синод состоял из 12 членов, назначенных царем из представителей высшего духовенства (архиепископов, архимандритов, игуменов, протоиереев): президента, двух вице-президентов, четырех советников и четырех асессоров. При вступлении в должность члены Синода принесли присягу на верность императору.

Для надзора за деятельностью Синода ("дабы Синод свою должность хранил") Петр I назначил 11 мая 1722 г. обер-прокурора "из офицеров доброго человека, кто бы имел смелость и мог управления синодского дела знать" (ПСЗ, т. VI, № 4001.); ему подчинялась синодальная канцелярия и созданные вскоре церковные фискалы - "инквизиторы". Первым обер-прокурором Синода был назначен И. Болтин.

Церковными имуществами, землями и крестьянами управлял восстановленный (после упразднения в 1720 г.) в третий раз Монастырский приказ, который был подчинен Синоду и с 1724 г. назывался Камер-конторой синодального правительства. Значительная часть доходов, стекавшихся в это ведомство, поступала в общегосударственную казну.

На сенатском докладе в апреле 1722 г. Петр I попытался определить юридическое место Синода в государстве: "понеже Синод в духовном деле равную власть имеет, как Сенат, того ради респект и послушание равное издавать надлежит..." Фактически же Синод, являясь высшим государственным учреждением, занимал подчиненное положение в отношении к Сенату и Кабинету Петра I.

Центральные государственные учреждения. В 1699 - 1701 гг. была проведена реформа центрального управления, заключавшаяся в объединении ряда приказов, которые или полностью сливались или же соединялись под начальством одного лица с сохранением аппарата каждого приказа в отдельности. В связи с новыми потребностями страны (главным образом началом Северной войны) возникло несколько новых приказов.

К осени 1699 г. в Русском государстве насчитывалось 44 приказа, но значительная часть их действовала объединено: так начальнику Посольского приказа подчинялось еще семь приказов (Великой России, Малороссийский, княжества Смоленского, а также Новгородская, Галицкая, Владимирская и Устюжская четверти).

В целом приказы составляли 24 самостоятельных ведомства: каждое из них состояло из одного или нескольких приказов.

В январе 1699 г. купцы и посадское население всех городов в финансовом, полицейском и судебном отношении были изъяты из ведомства воевод и приказов и переданы в ведение коллегиального органа - Бурмистерской палаты в Москве; с 1700 г. она получила новое название - ратуша. Президент и члены (бурмистры) этого нового центрального учреждения выбирались купцами; в городах были созданы подчиненные ратуше выборные бурмистерские (земские) избы.

Правительство мотивировало создание этого городского сословного, финансового и полицейско-судебного "самоуправления" желанием улучшить деятельность торгово-промышленного населения (купцов, ремесленников), "чтоб им в разных приказах и от приказных и разных чинов от людей нападков и убытков и разоренья не было". Эта реформа обеспечила более исправное поступление прямых налогов и косвенных сборов (таможенных, кабацких и т. д.) с городского населения.

Учреждение ратуши вызвало изменения в системе финансовых приказов. Вскоре прекратила существование Владимирская четверть, объединившаяся незадолго до этого (в 1690 г.) с приказами Большого прихода и Новой четверти; теперь же все ее денежные доходы отошли к ратуше. Другой важнейший финансовый приказ - Большой казны - был отодвинут на второе место. В 1701 г. в ратушу поступило доходов 1 268473 руб., а в Большую казну - только 717 743 руб.

Прекратили вскоре свое существование и четверти. В Бурмистерскую палату (ратушу) отошли финансовые функции 13 приказов. Ратуша превратилась в центральную кассу государства и оставалась ею до губернской реформы 1708 - 1710 гг. С передачей финансовых функций губернаторам им были подчинены и бурмистерские избы; ратуша из центрального стала местным московским учреждением.

В 1699 - 1700 гг. произошла значительная реорганизация приказов: объединились или были упразднены одни приказы, созданы другие. Наряду с этим возникали и новые центральные учреждения; иногда они назывались по-старому - приказы (Адмиралтейский, Провиантский, Военных дел, Артиллерийский, Рудокопных дел), иногда же получали новое наименование - канцелярии (Ижорская, Мундирная и т. д.).

Одним из первых мероприятий правительства Петра I по укреплению абсолютной власти была централизация следствия и суда по политическим делам в одном учреждении - Преображенском приказе. Этот приказ стоял несколько особо от всей системы неустойчивых и подверженных непрерывной реорганизации приказов конца XVII - начала XVIII в.

Преображенский приказ вырос из дворцового учреждения по обслуживанию резиденции Петра I и его матери и заведованию "потешными" полками (Преображенским и Семеновским) - Преображенской потешной избы, учрежденной примерно в 1686 г.

Со времени свержения власти Софьи и установления фактического правления Петра I Преображенская потешная изба приобрела ряд военно-административных функций по комплектованию, снабжению, обучению войск, организации военных маневров ("потешные походы"). Под надзором этой избы находился и Новодевичий монастырь, куда была заключена свергнутая Софья. Преображенская изба сыграла большую роль в организации Азовских походов.

С 1695 г. эта изба была преобразована в Преображенский приказ, который, кроме старых функций, наследованных от потешной избы, осуществлял следствие и суд по делам, заслуживавшим внимания царя, и ведал охраной порядка в Москве.

После Азовских походов, к началу 1697 г., Преображенский приказ стал прежде всего органом следствия и суда по политическим преступлениям (измене, "бунту" и "непристойным речам против царя и членов его семьи"). Этими вопросами занималась главная канцелярия приказа. Наряду с этим Преображенский приказ по примеру других приказов XVII в. имел и иные Функции. Через подчиненный ему Потешный двор приказ заведовал охраной порядка в Москве, по организации караулов в Кремле, борьбе с нарушителями порядка, а через Генеральный двор ведал Преображенским и Семеновским полками, осуществлял набор даточных (до апреля 1702 г.). В связи с отъездом Петра I за границу в конце 1697 г. приказу была подчинена вся Москва.

Главным судьей Преображенского приказа был крупный государственный деятель Петра I - Ю. Ф. Ромодановский, а после его смерти (1717) его сын И. Ромодановский. В помощь судье Преображенского приказа с 1698 до 1706 г. действовала судебная боярская коллегия, куда входили ряд членов Боярской думы.

Из всех поступавших в него изветов приказ отбирал те, которые носили политический характер, а остальные отсылал в другие приказы.

По делам политического следствия и суда Преображенский приказ получил распорядительные права в отношении с другими приказами. Он свободно запрашивал дела из других приказов, сносился без их посредничества с воеводами, поручая им поимку преступников, арест, повальные обыски. Приказ запрещал местным властям проводить самостоятельное следствие по политическим делам.

Сам политический процесс конца XVII - начала XVIII в. основывался на "Соборном уложении" 1649 г., новоуказных статьях и узаконениях Петра I.

Каждый политический процесс начинался с письменного или устного доноса ("извета") о "государевом слове и деле", который изветчик мог делать где угодно (в любом приказе, местном учреждении, церкви, на базаре, на улице, дома), но обязательно в присутствии людей. Доставленные в ближайшее правительственное учреждение изветчик, а часто и обвиняемый, задержанный в результате извета, переправлялись в Преображенский приказ, и начиналось следствие. Для проверки правильности извета проводились допросы свидетелей и повальные обыски. В случае отсутствия свидетелей для благородного изветчика дело решалось по усмотрению царя, но если изветчик, не называвший свидетелей, был холоп или крестьянин, а извещал он на своего помещика, то в таком случае "Соборное уложение" предписывало "тому их извету не верить. И учиня им жестокое наказание, бив кнутом нещадно, отдати тем, чьи они люди и крестьяне", т. е. вернуть изветчиков-холопов их же помещику (Гл. II, стр. 13 (см. "Памятники русского права", вып. 6, Госюриздат, М., 1957, стр. 29 - 30).).

Если обвиняемый отрицал вину, то Преображенский приказ прибегал к пытке. Закон разрешал пытать трижды: 1) поднять на дыбу; 2) поднять на дыбу и бить кнутом; 3) после битья кнутом на дыбе жечь огнем. Если обвиняемый на всех трех пытках показывал одно и то же, то это считалось доказательством правильности показания. На практике пытали гораздо чаще и больше. Жестокость пытки в Преображенском приказе часто вела смерти. Из 365 человек, привлеченных к суду по делу об астраханском восстании, от пыток умерло 45 человек (т. е. более 12%). Нередко присутствовал на допросах, а порой и лично допрашивал сам Петр I.

Основное острие карательной деятельности Преображенского приказа было направлено против народных масс. На всем протяжении его существования в нем происходят процессы крестьян и посадских низов, выражавших свое недовольство налоговым гнетом, феодально-крепостнической системой, высказывавшихся против самого царя.

В период наиболее активной деятельности приказа - в 1697 - 1709 гг. - процессы крестьян и посадских людей занимали примерно 65,5% от общего числа всех политических процессов, прошедших в приказе.

Наиболее крупным политическим процессом этой группы было дело о знаменитом астраханском восстании.

Расправлялся Преображенский приказ и с противниками преобразований Петра I - из среды бояр, духовенства, стрельцов. Боярская оппозиция попыталась использовать для осуществления своих реакционных планов стрельцов. Дело о стрелецком мятеже 1698 - 1699 гг. было наиболее массовым процессом, проводимым Преображенским приказом. После жесточайших пыток было казнено 799 стрельцов. Мелкие стрелецкие процессы продолжались до 1718 г.

Преображенский приказ пережил и Петра I и почти все приказы; он существовал до 1729 г.

Приказы в конце XVII - начале XVIII в. представляли собой пеструю, громоздкую и нестройную систему центральных учреждений с нечеткими функциями, переплетением функций и параллелизмом в деятельности, несовершенным делопроизводством, волокитой и грубым произволом должностных лиц. Отдельные отрасли управления (заведование городским сословием, финансами, мануфактурами, горным делом, торговлей и т. д.) были разделены между несколькими приказами. Все это тормозило осуществление задач государства в новых исторических условиях, толкало правительство на поиски иных организационных форм центрального государственного аппарата.

Реформа 1718 - 1720 гг. упразднила большинство сохранившихся приказов и ввела коллегии. Этой реформе предшествовал длительный подготовительный период. Еще в 1715 г. Петр I наметил учреждение некоторых коллегий, сделав помету "о коллегиях к соображению". Перед отъездом за границу 11 декабря 1717 г. Петр I дал указ, определявший штаты коллегий (были назначены президенты, вице-президенты, советники и асессоры), и дано было указание "начать всем президентам с нового года сочинять свои коллегии". Окончательная организация коллегий затянулась в 1718 г, большинство их еще не приступило к делам.

В конце 1718 г. последовал закон о разделении дел между коллегиями с указанием на необходимость сочинять каждой коллегии свой регламент.

Открытие коллегий состоялось в 1719 - 1720 гг., а Камер-коллегии даже в 1721 г. Всего за эти годы было создано 11 коллегий: Иностранных (Чужестранных) дел, Военная (Воинская), Адмиралтейская, Камер- и Штатс-конторы, Ревизион-, Берг-, Мануфактур-, Коммерц-, Юстиц-, Вотчинная; на правах коллегии считался и Главный магистрат. 12-я - Духовная коллегия вскоре же после основания была преобразована в высшее правительственное учреждение - Синод, юридически приравненный к Сенату.

Первоначально каждая коллегия руководствовалась своим регламентом, но 28 февраля 1720 г. был издан обширный (из 56 глав) "Генеральный регламент" (Генеральный регламент или устав, по которому государственные коллегии "також и всех оных принадлежавших к ним канцелярий и контор служители, не только во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина подданнейше поступать имеют" (ПСЗ, т. V, № 3708).), определивший единообразие организационного устройства порядков деятельности и делопроизводства.

Коллегии отличались от приказов коллегиальным (совместным) обсуждением и решением дел, единообразием организационного устройства, более четкой компетенцией; деятельность и делопроизводство коллегий были строго регламентированы законом.

Петр I и его современники считали, что коллегии имели несравненные преимущества перед приказами; изложение этих преимуществ было дано в "Духовном регламенте", составитель которого считал, что только коллегия, а не одно лицо может выносить правильные решения ("что един не постигнет, постигнет другой"), и такие решения считались гораздо авторитетнее единоличных. Коллегиальное рассмотрение и разрешение дел обеспечивало большую быстроту и непрерывность, чем это было в приказах, где с болезнью или смертью судьи происходило замедление или даже остановка в делах. Большие надежды возлагал Петр I на коллегию как средство борьбы с произволом и продажностью чиновников: одному лицу легче было скрыть беззакония, чем многим, и, по мнению Петра I, "президенты или председатели не такую мочь имеют, как старые судьи: делали, что хотели; в коллегиях же президент не может без соизволения товарищев своих ничего учинить". Коллегия могла обеспечить лучше и правосудие, потому что не боялась гнева сильных людей, как единоличный правитель.

Коллегии являлись центральными учреждениями, подчиненными царю и Сенату; коллегиям по разным отраслям управления подчинялся местный аппарат.

Петербург в начале XVIII в. Здание 12 коллегий. С карт. худ. Е.Е. Лансере.

"Генеральный регламент" установил единообразие устройства всех коллегий. Каждая коллегия состояла из присутствия (общего собрания членов) и канцелярии.

Полный состав присутствия насчитывал 10 - 11 членов и состоял из президента, вице-президента, четырех-пяти советников и четырех асессоров.

Президент коллегии назначался царем и осуществлял "генеральную и верховную дирекцию" (управление) коллегии. Вице-президент и члены назначались Сенатом и утверждались царем. Президент и вице-президент были обязаны "накрепко смотреть, чтобы прочие члены коллежские и в поверенных делах и в приказанном их смотрении с надлежащим старанием и прилежанием попечение имели". В случае нерадения членов президент должен был "вежливыми словами" напоминать им об их обязанностях, а при их непослушании сообщать Сенату; он же мог возбуждать перед Сенатом вопрос о замене того члена коллегии, который "мало разумен".

В 1722 г. для надзора за деятельностью коллегий в каждую из них был назначен прокурор, подчиненный генерал-прокурору Сената. При коллегиях существовали и фискалы.

Канцелярия коллегии возглавлялась секретарем. В его ведении находился весь штат канцелярии, в состав которого входили: нотариус, или протоколист, - составитель протоколов заседаний, регистратор - составитель списков входящих и исходящих бумаг, актуариус - хранитель бумаг, а также переводчик и писцы (канцеляристы и копиисты).

"Генеральный регламент" устанавливал точное расписание заседаний коллегий: по понедельникам, вторникам, средам и пятницам; в четверг президенты заседали в Сенате.

Основной формой деятельности коллегии являлись заседания ее общего присутствия. В особой "камере аудиенции", убранной коврами комнате со стенными часами, под высоким балдахином стоял покрытый сукном стол, за которым и располагались члены коллегии; перед каждым из них стояла особая чернильница. На присутственном столе находилась книга нерешенных дел; она должна была напоминать членам коллегии о незамедлительном рассмотрении дел. Впоследствии "присутственный стол коллегии и каждого другого учреждения украсило и знаменитое "зерцало" - треугольная призма с печатными текстами указов: 17 апреля 1722 г. - "о хранении прав гражданских", 21 января 1724 г. - "о поступках в судебных местах" и 22 января 1724 г. - "о государственных уставах". "Зерцало" должно было напоминать чиновникам и просителям о законности, о тщательном разборе дел.

Справа от присутственного стола коллегии находился небольшой стол секретаря, слева - стол нотариуса.

Заседанием руководил президент; при его входе или выходе члены коллегии вставали.

Дела докладывались секретарем по очереди их поступления в коллегии, но с соблюдением порядка рассмотрения вначале государственных, а уже затем частных дел. Члены коллегии подавали свои мнения по очереди, начиная с младших членов и не повторяясь ("снизу, не впадая один другому в речь"); это должно было обеспечить самостоятельность мнений и быстроту обсуждения вопроса. Все "рассуждения" членов нотариус заносил в протокол. Дела разрешались "по множайшему числу голосов" (т. е. по большинству), при равенстве голосов перевес давало мнение, за которое высказывался сам президент (ПСЗ, т. VI, № 3534, гл. 6.). Протокол и решение подписывались президентом и членами коллегии. В случае сомнения в разрешении какого-либо дела коллегия обращалась в Сенат.

Во время заседаний просители дожидались решений в прихожих "камерах", которых было две, "чтоб люди знатного характера (или чина) от подлых различены были и особливое свое место иметь могли".

По требованию коллежского присутствия особый служитель (вахмистр) вводил иногда в "камору аудиенции" и просителя. Только лица с высоким служебным положением (от полковника и выше) получали решение сесть на стул; все остальные должны были отвечать перед коллегией стоя.

В каждой коллегии существовала особая "камора" (кабинет) президента, в которой глава коллегии мог ознакомиться с адресованной ему корреспонденцией, ознакомиться с делом или принять просителя. Особые помещения существовали для коллежских контор и канцелярии.

Связанные с решением коллегии телесные наказания исполнялись здесь же, при коллегии, для того чтобы, как назидательно добавлялось в регламенте, "всяк смотря на то, от таких погрешений и преступлений себя мог охранять".

Значение "Генерального регламента" выходило за пределы закона, определявшего порядки деятельности и делопроизводства одних коллегий. На протяжении всего XVIII в. этим законом руководствовались все правительственные учреждения России.

Большинство коллегий заведовали отдельными отраслями управления, многие коллегии имели и судебные функции; некоторые коллегии (Вотчинная, Главный магистрат) ведали делами отдельных сословий.

Военная коллегия управляла во всех отношениях созданной Петром I регулярной армией, которая сложилась в ходе Северной войны. Рядовой состав этой армии комплектовался с 1705 г. с помощью рекрутских наборов с тяглых сословий, а офицеры - из дворян. Все достижения новой армии в организации, тактике и боевой подготовке были закреплены в "Воинском уставе" 1716 г.

Президентом коллегии был ближайший сотрудник Петра I во всей его деятельности фельдмаршал А. Д. Меншиков; вице-президентом был назначен крупный военный специалист, автор одного из первых военных уставов, генерал А. Вейде.

До учреждения Адмиралтейств-коллегий созданным Петром I флотом управлял ряд учреждений: Приказ адмиралтейских дел, Канцелярия адмиралтейства, Морской комиссариат и др. Сменившая их Адмиралтейств-коллегия управляла военно-морским флотом во всех отношениях: ведала предприятиями по строительству и оснащению флота (верфями, полотняными и канатными фабриками), а также корабельными делами, осуществляла подготовку и обучение личного состава военно-морского флота: матросов и офицеров (последних в особой Морской академии); вооружение и снабжение их.

Как и Военной, Адмиралтейств-коллегий принадлежало право ревизии военно-судебных дел по флоту.

Все порядки в русском флоте были регламентированы в "Морском уставе" 1720 г. (Вторая часть его была опубликована в 1722 г.).

Во главе коллегии находился крупнейший флотоводец первой четверти века генерал-адмирал Ф. М. Апраксин. В состав коллегии входили высшие офицеры военно-морского флота (флаг-офицеры и капитан-командиры).

Коллегия иностранных дел ведала повседневными дипломатическими сношениями с иностранными государствами, вела дипломатическую переписку с иностранными государствами и русскими послами за границей, ведала приемом, содержанием и отправлением иностранных послов, дипломатическими и придворными церемониями.

По наследству от Посольского приказа, в ведение коллегии попало заведование отдельными территориями на окраинах (Украина), а также почтой (впоследствии в составе коллегии был создан особый почтовый департамент).

Во главе коллегии стоял крупный дипломат канцлер Г. И. Головкин, а вице-президентом был другой крупный и ловкий дипломат - барон П. П. Шафиров.

Активная внешняя политика и войны, преобразования армии, управления и культуры, создание флота, строительство заводов, каналов, верфей и городов потребовали огромных денежных средств. Налоговый гнет возрос, и сама система налогов значительно изменилась. В отличие от XVII века, когда господствующее значение в бюджете имели различные косвенные налоги, в первую четверть XVIII в. стали преобладать прямые налоги (в 1724 г. - 55,5% всех доходов).

В условиях развития производительных сил и товарного хозяйства старая посошная система обложения не могла удовлетворять правительства: она не отражала подлинной доходности каждой "сохи". Уже в последней четверти XVII в. правительство перешло к подворному обложению, но и двор не мог являться прочной единицей обложения; войны, народные восстания, побеги крестьян, наборы в армию, а также фиктивное объединение и укрупнение дворов сокращали их число. Петр I ввел новую податную единицу - "ревизскую душу". Все население государства было подразделено на две части - податную (крестьяне всех категорий, мещане, цеховые ремесленники и купцы) и на неподатную (дворяне, духовенство).

Для определения числа "душ" податного населения стали производиться переписи мужского населения податных сословий, называемые "подушными ревизиями". Материалы этих ревизий служили не только для финансового обложения, но использовались также для рекрутских наборов.

Указ о проведении первой подушной ревизии был издан 28 ноября 1718 г. Ревизия проводилась с 1719 по 1724 г. Во время ревизии проводилась строгая перепись всех лиц мужского пола податных сословий - "от старого до самого последнего младенца"; закон предписывал включать в ревизию даже "слепых, весьма увечных и дряхлых и дураков".

Умершие, беглые и самовольно переселившиеся в другие места лица не исключались из ревизских "сказок" до следующей ревизии (в 1744 - 1747 гг.); точно так же не включались в число ревизских душ и лица, родившиеся после подачи "сказок". Ревизские "сказки" представляли собой ведомости со сведениями о лицах мужского пола податных сословий, подаваемые помещиками на крепостных, приказчиками на дворцовых крестьян, старостами - на казенных крестьян, магистратами и т. п. губернаторам и отсылались в Петербург в канцелярию бригадира В. Зотова, осуществлявшую общее руководство сбором и разработкой материалов ревизии. Надзор за ревизией осуществлял Сенат.

Размер подушной подати с каждой "ревизской души" был определен из суммы расходов на армию (4 млн. руб.), поделенной на число ревизских душ (6 655 953 души). Было установлено, что с каждой "ревизской души" крепостного крестьянина взималось 74 копейки, государственного крестьянина - 1 руб. 14 коп., а посадского - 1 руб. 20 коп.

Впоследствии эти размеры подушной подачи значительно возросли.

Кроме подворной, а затем подушной подати, в первой четверти существовало множество других прямых налогов, чаще всего экстренного характера: драгунские, корабельные, рекрутские, подводные и другие подати.

Резко возросло число косвенных налогов. Со времени Курбатова, так удачно придумавшего гербовую бумагу, появилась целая профессия "государевых прибыльщиков", задачей которых было придумывание новых, главным образом косвенных налогов ("сидеть и чинить государевы доходы").

Кроме традиционных для XVII в. винных и таможенных сборов, появились невиданные до сего сборы с хомутов, гробов, перевозов, водопоя, отвальные и привальные (для судов, отходящих от пристаней и подходящих к ним), рыболовства, торговых операций солью и табаком, за ношение бороды, старой одежды и т. п. Большая часть этих сборов поступала в созданную в 1706 г. Ижорскую канцелярию, во главе которой стоял Меншиков. Другие сборы поступали в специальные канцелярии: Банную, Рыбную, Мельничную, Постоя, Медовую, Ясачную и т. п. Эти сборы назывались канцелярскими.

К концу царствования Петра I в России насчитывалось 40 видов различных косвенных налогов и канцелярских сборов.

Созданная в числе других коллегий - Камер-коллегия заведовала всеми доходами государства, которые раньше находились в ведении многих приказов и канцелярий.

В коллегию поступали после "ревизии" "генеральные книги" - итоговые документы ревизии, содержавшие сведения о числе податных душ; второй экземпляр этих книг оставался в губерниях.

Заведовала коллегия и некоторыми источниками доходов, как винные подряды и соляные промыслы, заготовлением провианта, надзирала за осуществлением натуральных повинностей. Президентом коллегии был назначен кн. Д. М. Голицын.

Другая финансовая коллегия, Штатс-контор-коллегия (с 1723 г. Штатс-контора), заведовала государственными расходами. Она собирала сведения о расходах и на их основаниях составляла "штаты" (сметы) на расходы царя и придворного ведомства, коллегий, армии, местных учреждений, духовенства и т. п.

Кроме того, Штатс-контор-коллегия управляла кассами на местах - рентереями. Президентом этой коллегии был граф И. М. Мусин-Пушкин.

Ревизион-коллегия наследовала от Ближней канцелярии функцию финансового контроля за расходованием. Этот контроль носил формальный характер. По окончании года государственные учреждения и должностные лица, заведовавшие казенными суммами, представляли приходные и расходные книги и финансовые отчеты, а Ревизион-коллегия проводила их проверку. Эту коллегию возглавлял бывший кригс-комиссар и сенатор князь Я. Ф. Долгорукий.

Управление незначительными казенными промышленными предприятиями, попечительство за частной промышленностью и торговлей в XVII в. было распределено между многими приказами, занимая в их деятельности второстепенную роль.

Развитие мануфактурной промышленности и торговли, проводимая государством политика покровительства им потребовали централизации их управления. В числе коллегий были созданы Берг, Мануфактур- и Коммерц-коллегии.

Огромное значение имела Берг-коллегия, заведовавшая горной и металлургической промышленностью - отраслью, пользовавшейся особым попечительством самого Петра I.

Эта коллегия заведовала казенными горными и металлургическими заводами, а также рудниками, проводила геологическую разведку на Урале, Олонецком крае и Севере, осуществляла надзор и попечительство за соответствующими отраслями частной промышленности и за иностранными специалистами горного дела.

Коллегия осуществляла заботу об обеспечении предприятий и рудников рабочей силой путем приписки к ним государственных крестьян. 18 января 1721 г. был издан указ, по которому разрешалась к частным заводам их владельцами (дворянами или купцами) деревень при условии "дабы те деревни всегда были уже при тех заводах неотлучно" (ПСЗ, т. VI, № 3711.). Владелец завода мог продавать этих посессионных крестьян только вместе с заводом.

Мануфактур-коллегия управляла казенными мануфактурами и осуществляла попечительство о частных мануфактурах в прочих отраслях промышленности (главным образом легкой).

Во главе обеих коллегий при Петре I стоял обрусевший шотландец, специалист в области артиллерии Я. В. Брюсе (одновременно он был и генерал-фельд-цейхмейстером - начальником артиллерии всей русской армии).

Надзор и попечительство над внешней и внутренней торговлей осуществляла Коммерц-коллегия. В области внешней торговли она осуществляла строительство торгового флота, маяков, складов, таможень, ведала торговыми консулами в иностранных государствах, правительственными монополиями на вывоз леса, пеньки, мехов и некоторых других товаров, надзирала за выполнением покровительственного таможенного тарифа 1724 г. Иностранные купцы судились в Коммерц-коллегии. В области внутренней торговли коллегия руководила созданием купеческих гильдий, покровительствовала купеческим компаниям, надзирала за ярмарками, гостиными дворами, биржами, за состоянием путей сообщения. Президентом Коммерц-коллегии был дипломат и разносторонний деятель того времени тайный советник П. А. Толстой.

В отличие от других коллегий Юстиц-коллегия являлась судебным и административным органом. К ней перешли дела ряда старых приказов (Поместного, Сыскного, Земского, Судных). Она заведовала губернскими и надворными судами и являлась для них апелляционным судом по уголовным и гражданским делам. В ее ведении находились следственные, розыскные дела и собирались сведения о заключенных в тюрьмах. В существовавшей при Юстиц-коллегии в 1719 - 1740 гг. Крепостной конторе записывались и оформлялись различные крепостные акты на земли и крестьян, о продаже вотчин, купчие, доверенности, духовные завещания и т. п.

Президентом коллегии был назначен тайный советник и граф А. А. Матвеев, С созданием Юстиц-коллегии был ей подчинен и Поместный приказ, составивший в коллегии Вотчинную канцелярию, которая в 1721 г. была преобразована в самостоятельную Вотчинную коллегию. Эта коллегия находилась в Москве, заведовала дворянским землевладением; защищая и оберегая интересы помещиков, она разбирала земельные тяжбы, иски и споры дворян, оформляла новые земельные пожалования и т. п.

С 1722 г. каждая коллегия имела в Москве свою контору, которую возглавляли поочередно члены коллегий. Вотчинная коллегия имела свою контору в Петербурге.

Другой сословной коллегией явился созданный 13 февраля 1720 г. Главный магистрат, который собрал и соединил "рассыпанную храмину" городского сословия. "Регламент Главного магистрата" в 1721 г. подробно определил многообразие функций этой коллегии, которые заключались в создании магистратов и снабжении их уставами и инструкциями, а также руководстве выборами в них; в надзоре за выполнением магистратами административно-полицейских и судебных функций, охранении сословных привилегий горожан и "защите купцов и ремесленников от обид и притеснений", содействии развитию городских ремесел и торговли (особенно ярмарочного дела). Кроме того, Главный магистрат являлся высшей апелляционной инстанцией на судебные решения магистратов.

Члены Главного магистрата (бургомистры и ратманы) назначались царем; президентом коллегии был назначен купец Исаев. Создав самостоятельный центральный орган для заведования городским сословием, правительство поставило во главе его все-таки и представителя родовитого дворянства - обер-президентом Главного магистрата был назначен князь Трубецкой.

Коллегии не охватывали всех отраслей управления; часть их оставалась вне коллежской системы. Это было дворцовое управление, ямское, медицинское, строительное и другие дела, находившиеся в ведении специальных приказов (Дворцовый, Ямской), канцелярий (Медицинская, от строений) или палат (Оружейная) и др.

Кроме того, продолжал существовать Преображенский приказ. Перегрузка этого приказа различными делами по заведованию гвардейскими полками и полицейскому управлению Москвой, а также сравнительная отдаленность этого приказа от новой столицы толкнули правительство на более гибкую форму ведения политических процессов в самом Петербурге с помощью временных розыскных канцелярий, во главе которых были поставлены гвардейские офицеры ("майорские розыскные канцелярии"); первые из этих канцелярий возникли в 1713 г. (Всего в 10-х годах XVIII в. действовало до 13 таких розыскных канцелярий.).

Одна из этих канцелярий (П. А. Толстого), начавшая в феврале 1718 г. в Москве следствие по делу царевича Алексея, после переезда 20 марта 1718 г. в Петербург вскоре была преобразована в постоянную Тайную розыскную дел канцелярию.

Рассмотрением дел в этом новом органе политического следствия и суда занималась коллегия в составе П. Толстого, А. Ушакова, Г. Скорнякова-Писарева и И. Бутурлина; в официальных документах эти лица именовались "министрами" Тайной канцелярии.

Канцелярия вела процессы по всем "трем пунктам" указа 24 января 1715 г. (Этот указ обязывал каждого подданного "доносить" словесно и письменно царю по следующим трем пунктам: "1. О каком злом умысле против персоны его царского величества или измены; 2. О возмущении или бунте; 3. О похищении казны", ПСЗ, т. IV, № 2877.). Здесь рассматривались дела о "непристойных выражениях" об особе государя, покушении на государственное здоровье, непочтении к царской фамилии; самозванстве, несоблюдении молебнов в царские дни, о "непристойных речах" о государственных деятелях (например, А. С. Меншикове), дела об измене, о раскольниках, волшебстве, казнокрадстве и взяточничестве и т. д.

В Тайной канцелярии прошли также крупные процессы, как дело царевича Алексея и его сообщников - противников реформ Петра I, связанные с этим процессом дела бывшей царицы Евдокии Лопухиной и Кикина, а также ряд других дел: чисто придворное уголовное дело фаворитки Петра I Марии Гамильтон ("девки Марьи Гамонтовой"), дела по 3-му пункту указа 1715 г. о грандиозных хищениях в Ревельском порту, злоупотреблениях в Астрахани, краже корабельных лесов на Днепре и т. д.

"Следование" (допросы и очные ставки свидетелей, обвиняемых, доносчиков) проводилось обычно секретарями Тайной канцелярии, записывавшими допросные речи.

Во время допросов широко практиковалась пытка: на дыбе, раскаленными щипцами или горящими вениками и т. д. В допросных материалах нередко встречалось такое выражение: "После розыску зжен огнем, а с огня говорил". Фактический глава Тайной канцелярии П. Толстой в письме к своему ближайшему помощнику А. Ушакову рекомендовал в отношении одного из колодников "чаще его пытать, доколе или повинится или издохнет..." (В. И. Веретенников, История Тайной канцелярии Петровского времени, т. X, 1910, стр. 195 - 6.). Смертность среди подследственных Тайной канцелярии была нисколько не меньшей, чем в Преображенском приказе.

Из собранных во время допросов материалов секретари составляли "выписки", которые и докладывали "министрам"; те давали "определение" (продолжать следствие или закончить), а затем выносили и приговор.

Во время допросов и следствия нередко присутствовал сам Петр I; он же утверждал приговоры крупнейших процессов.

Как и Преображенский приказ, Тайная канцелярия подчинялась непосредственно самому Петру I, но в отношении некоторых дел (особенно по пункту 3-му указа 1715 г.) на решения Тайной канцелярии допускалось обжалование в Сенат.

Жестокий военно-полицейский классовый террор феодального абсолютистского государства сильно сократил число дел по первым двум пунктам. Это отразилось и на деятельности Тайной канцелярии. В указе 28 мая 1726 г. констатировалось, что "чрезвычайные розыскные дела", ради которых была создана Тайная канцелярия, ныне случаются, но "не так важные". Поэтому Тайная канцелярия упразднялась и рассмотрение "чрезвычайных розыскных дел" централизовалось в Преображенском приказе, поскольку там "больше бывают такие дела" (В Тайной канцелярии этого времени возникали иногда дела, носящие характер полуанектода, например дело певчего Савельева (1724), замахнувшегося в пьяном виде тростью на царский портрет (говорил: "Ой-де ты!". Несмотря на оправдание, что он хотел согнать мух с портрета, Савельев после допросов с пытками в Тайной канцелярии был "бит нещадно батоги" Аналогичный характер носило дело одного монаха в 1723 г., заявившего "ПУСкай государь умрет, а царицу я за себя возьму". В. И. Веретенников, названное исследование, стр. 165, 233.).

Местные государственные учреждения. В условиях усиления классовой борьбы в начале XVIII в. старая система местных государственных учреждений и должностных лиц с отсутствием единообразия в территориальном делении и органах управления, ведомственной пестротой, неопределенностью функций и компетенции не могли удовлетворять господствующий класс. Неуклюжий и консервативный аппарат воевод и губных старост не мог быстро и решительно бороться с различными проявлениями недовольства масс, взыскивать налоги, осуществлять наборы в армию, проводить предписанные из центра преобразования.

В 1699 г. из ведения воевод было выделено посадское население. Купечество, ремесленники и мелкие торговцы каждого города получили право выбирать из своей среды бурмистров, объединявшихся в особое учреждение - бурмистерскую (земскую) избу, во главе которой стоял президент - должность, исправляемая бурмистрами поочередно. Питейными и таможенными сборами ведали особые бурмистры. Бурмистерские избы были независимы от воевод и подчинялись только Бурмистерской палате (ратуше) в Москве.

С учреждением этих сословных городских органов в ведении воевод сохранились немногие отрасли и объекты управления: военное управление, там, где существовали крепости, некоторые полицейские функции - в городах, а вне их - заведование служилыми людьми и крестьянами в отношении суда и сборов. Город и городское население - основной и наиболее прибыльный объект и источник воеводского обогащения - ускользнул из его власти. Компетенция и доходы воевод значительно сократились.

Вслед за воеводами пало значение и губных старост. В 1702 г. они были упразднены, а их делами приказано было ведать воеводам с товарищами из двух - четырех дворян, выбранных по уездам.

Недостатки воеводского управления подсказали правительству подчинение завоеванных в первые годы века земель Прибалтики (в 1702 г.) особому администратору - губернатору; на эту должность был назначен Меншиков. В 1706 г. из этих земель была создана губерния, вначале без названия (губерния Меншикова), а со времени общей реформы получившая наименование Ингерманландской.

Массовые побеги крепостных, рекрутов и лиц, насильственно набранных на различные постройки и работы, восстания в Астрахани, на Дону и в Башкирии вскрыли неспособность старого местного аппарата обеспечить быструю и эффективную классовую расправу. Указом 18 декабря 1708 г. "для всенародной пользы" были созданы восемь губерний: Московская, Ингерманландская (С 1710 г. она стала называться Петербургской.), Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская, Архангелогородская и Сибирская. В 1713 г. была добавлена Рижская, с упразднением Смоленской, а в 1714 г. - Нижегородская и Астраханская.

Это были обширнейшие административно-территориальные единицы, неравные по территории и населению. В Московской губернии насчитывалось 39 городов, в Азовской - 77, в Смоленской только 17 и т. д. Огромная Сибирская губерния (с центром в Тобольске) включала Пермь и Вятку.

Во главе Петербургской и Азовской губерний стояли генерал-губернаторы (А. Д. Меншиков и адмирал Ф. М. Апраксин); остальными губерниями управляли губернаторы, назначенные из наиболее видных государственных деятелей (московским губернатором был боярин Т. Н. Стрешнев, киевским - князь Д. М. Голицын и т. д.).

Эти администраторы получили чрезвычайные полномочия: каждый из них имел не только административные, полицейские, финансовые и судебные функции, но являлся и командующим всех войск, расположенных на территории подведомственной ему губернии.

Губернатор управлял губернией с помощью канцелярии, где находились дьяки и подьячие (последние вскоре стали называться секретарями).

Ближайшими помощниками губернатора были вице-губернатор, а также лаыдрихтер; последний должен был под руководством губернатора заведовать судебными делами, но на практике ему нередко поручались финансовые, межевые и розыскные дела. Другими чиновниками губернии были глава военного управления обер-комендант, а также заведующие в губернии денежными и провиантскими сборами - обер-комиссар и обер-провиантмейстер.

Каждая губерния включала сложившиеся в XVII в. уезды, во главе которых стояли воеводы, переименованные в 1710 г. в комендантов.

Губерния была слишком обширной территориальной единицей, и с первых же лет их существования потребовались в ряде губерний промежуточные территориальные инстанции между ними и уездами. Уже с 1711 г. упоминалась Ярославская провинция, включившая семь уездов; в последующие годы (1712 - 1715) появился ряд других провинций, во главе которых были поставлены обер-коменданты. В это же время появились в ряде провинций и губерний чиновники, заведовавшие финансами и сборами, - комиссары и обер-комиссары. В некоторых губерниях существовали особые судебные комиссары.

Реформа местного управления 1708 - 1710 гг. уничтожила старый принцип назначения на должность на "государево пожалование" и превратила всех должностных лиц местного управления в чиновников абсолютной монархии, руководствующихся не частными наказами, данными из приказов, а общегосударственными законами и распоряжениями.

Желая поставить деятельность губернаторов под контроль местного дворянства, правительство указом 1713 г. учредило при каждом губернаторе 8 - 12 ландратов (советников), предложив их выбирать "всеми дворяны за их руками". Губернатор должен был все дела решать совместно с этой дворянской коллегией, в которой он мог выступать "не яко властитель, но яко президент" с двумя голосами (ПСЗ, т. V, № 2762.).

Как и коллегии при воеводах в первые годы XVIII в., так и ландратские коллегии практически создать не удалось. Основная масса дворян уже находилась на государственной, службе в армии, во флоте, в центральном и местном аппарате, и выбирать ландратов по уездам было некому. Назначенные Сенатом ландраты превратились в чиновников, исполнявших отдельные поручения губернаторов.

Уже в 1714 г. ландраты были направлены в уезды на производство новой подворной переписи, на основании которой в 1715 г. для большего удобства сбора налогов и комплектования армии были созданы "доли" - новые административно-территориальные единицы, сменившие уезды, которые складывались исторически и уже больше не соответствовали актуальным задачам местного управления. Территориально доли не совпадали с уездами, одни были больше их, другие меньше. За основу деления на доли был взят податной округ, равный 5536 тяглых дворов. Практически в каждой доле число дворов тяглецов колебалось от 5000 до 8000. Каждую долю и возглавил ландрат, который ведал населением доли в административном, полицейском, финансовом и судебном отношении. Из советника коллегии при губернаторе по закону в действительности ландрат превратился в губернского административного чиновника, наследника воеводы-коменданта.

Воеводскую (комендантскую) канцелярию соответственно заменила ландратская канцелярия.

Первая реформа местного аппарата 1708 - 1715 гг. несколько упорядочила правительственный аппарат, разрушив ведомственную пестроту и принципы территориального деления и управления. Однако эта реформа не устранила еще разнообразия в местном управлении. Созданная ею бюрократическая цепочка правительственных учреждений и должностных лиц была еще очень слабой и редкой, чтобы сковывать любые проявления недовольства народных масс феодальным и налоговым гнетом, произволом чиновников и рекрутчиной.

Учреждение коллегии и предполагаемая новая подушная система обложения требовали проведения новой административной реформы местного управления. Фактическая реформа 1719 - 1720 гг. явилась продолжением первой административной реформы. В мае 1719 г. территория каждой губернии (всего к этому времени существовало 11 губерний) была разделена на несколько провинций; в Петербургской губернии их было 11, в Московской - 9, в Киевской - 4 и т. д. Всего учреждалось 45 провинций, а вскоре их число возросло до 50.

Как административно-территориальная единица губерния продолжала существовать; в Сенате и коллегиях все ведомости, списки и различные сведения составлялись по губерниям, но власть губернатора распространялась только на провинцию губернского города. Основной единицей территориального деления сделалась провинция. Во главе важнейших провинций стояли генерал-губернаторы, губернаторы и вице-губернаторы, а остальных провинций - воеводы.

Все эти должностные лица имели весьма широкую компетенцию в области административных, полицейских, финансовых и судебных дел. Инструкция, данная в январе 1719 г. воеводам, подробно определяла их права и полномочия, особо предписывала "смотреть, чтоб в его (воеводы. - Я. Е.) провинции никакие гулящие люди не обретались", заботиться, "чтоб никому насилия и грабежа учинено не было, а воровство и всякие разбои и преступления весьма были прекращены и по достоинству наказываны". При воеводах учреждались особые провинциальные канцелярии.

Провинции подразделялись на округа - дистрикты, во главе которых стояли земские комиссары, выбираемые местным дворянством. Эти комиссары имели широкие финансовые и полицейские функции в своей деятельности по поимке беглых и преступников, опирались на выборных крестьянских должностных лиц, а также приказчиков вотчинников и помещиков.

В каждой провинции возникли многие новые должности и учреждения. Назначаемый Камер-коллегией камерир, или надзиратель земских сборов, возглавлял контору камерирских дел.

Органом Штатс-контор-коллегии был рентмейстер (казначей), возглавлявший рентерею, которая принимала налоговые взносы плательщиков, хранила деньги и выдавала их по распоряжению воеводы и камериры.

Кроме того, в каждой провинции существовали: контора рекрутских дел - учреждение, заведовавшее рекрутскими наборами, канцелярия вальдмейстерских дел - казенными, главным образом корабельными лесами, провиантмейстерская контора, провинциальные и городовые фискалы, канцелярия розыскных дел, канцелярия свидетельства "душ" и другие учреждения и должностные лица.

По указу Петра I все учреждения, создаваемые по новой административной реформе, должны были быть открыты и приступить к работе не позднее 1 января 1720 г., но они приступили к деятельности лишь в 1721 г.

Почти одновременно с областной реформой была проведена в 1719 г. судебная реформа, по которой была сделана попытка отделить суд от администрации путем создания двух самостоятельных судебных инстанций: нижних (провинциальных и городовых) и надзорных судов.

Провинциальный суд состоял из обер-ландрихтера и нескольких асессоров и судил сельское население, а городской судья судил городское население, не входившее в посадскую общину. Надзорные суды созданы были в губерниях: в пяти губерниях по одному суду, в трех (Петербургской, Рижской и Сибирской) - по два; в Архангельской и Астраханской губерниях надворные суды отсутствовали. Надворные суды имели также коллегиальное устройство и являлись второй инстанцией по уголовным и гражданским делам. Третьей инстанцией являлась Юстиц-коллегия, а высшей - Сенат. Впрочем, этот порядок судебных инстанций часто не соблюдался.

Несмотря на провозглашенное отделение суда от администрации, губернаторы и воеводы активно вмешивались в деятельность судов. В 1722 г. провинциальные суды были упразднены, а их дела поступили опять в ведение воевод, а также асессоров из отставных офицеров. Недолго пережили их и надворные суды, упраздненные в 1727 г.

Неудача самостоятельного существования судебных учреждений в России в конце первой четверти XVIII в. объясняется тем, что сама идея "разделения властей" была чужда феодальному государству на этой стадии его развития.

В условиях господства феодального способа производства, неорганизованного и стихийного проявления классового недовольства и низкой сознательности народных масс в России господствующий класс помещиков-крепостников еще не имел потребности маскировать свою волю "независимым" от администрации "беспристрастным" и "справедливым" судом.

Для выражения воли господствующего класса помещиков-крепостников и вотчинников-бояр, слившихся в первые десятилетия XVIII в. в единый дворянский класс-сословие, характерны были ничем не прикрытые грубые военно-полицейские формы классового господства, воплощенные в государственном аппарате и праве абсолютной монархии Петра I.

Обострение классовых противоречий и неустройство всего государственного аппарата в Русском государстве вызвали в конце XVII в. мероприятие чрезвычайного характера: господствовавший до этого в рассмотрении гражданских и большей части уголовных дел обвинительный процесс был вытеснен розыском. В 1697 г. Петр I указал "суду и очным ставкам не быть, а ведать все дела розыском".

Но это было лишь временным мероприятием. Судебные порядки Русского государства XV - XVII вв., с личным усмотрением судей и бесконтрольностью, с процессуальной пестротой и самостоятельностью, уже не соответствовали задачам абсолютной монархии. Поэтому розыск был вскоре заменен следственным или инквизиционным процессом, являвшимся дальнейшим развитием розыска в условиях абсолютной монархии. Основы этого судебного процесса были закреплены во второй части "Воинского устава" 1716 г. ("Кратное изложение воинских процессов").

Вся деятельность суда в следственном процессе оказалась регламентирована закрепленными в законах инструкциями и правилами, не оставлявшими места личному усмотрению судей.

Следственный процесс базировался на так называемой теории формальных доказательств, возникшей в западноевропейских абсолютных монархиях, как одно из средств борьбы их с феодальной вольницей и иммунитетами.

Эта теория определяла, что следствие и суд в оценке доказательств должны исходить из заранее данных и установленных предписаний закона, содержавших якобы объективные оценки доказательств. Роль судей в процессе сводилась лишь к механическому применению этих формальных правил, не оставлявших места для анализа обстоятельств преступления, оценки доказательств с точки зрения их качества, природы, достоверности и убедительности.

Все доказательства законы того времени подразделяли на "совершенные" и "несовершенные". Самым совершенным из доказательств признавалось собственное признание обвиняемого, сделанное в полиции и суде. В показаниях сторон и свидетелей решительное предпочтение отдавалось показаниям знатного перед показаниями незнатного, даже если все остальные доказательства противоречили этому.

К числу совершенных относились письменные доказательства, показания двух и более свидетелей и данные медицинской экспертизы (В судебном процессе медицинская экспертиза появилась по воинским уставам 1716 г.).

Наличие этих установленных в законе доказательств являлось основанием для вынесения обвинения. Оговор подсудимого, повальный обыск и присяга считались теперь несовершенными доказательствами.

Установление следственного процесса нисколько не устранило характерной для розыска пытки. Поскольку "царицей доказательств" признавалось собственное признание обвиняемого, постольку на следствии применялись допросы с пристрастием (угрозы и побои), а в самом судебном рассмотрении и пытки.

Следственный процесс применялся при рассмотрении как уголовных, так и гражданских дел, с небольшим отличием чисто формального характера. Он представлял шаг вперед по сравнению с состязательным процессом и розыском; он ликвидировал безграничный произвол и обособленность феодального суда. Но сам канцелярский порядок рассмотрения дела, с отсутствием гласности и формализмом, порождал в суде волокиту; сама жестокость достижения "искреннего" признания путем пытки вызывала всеобщее недовольство. В 1723 г. Петр I вынужден был издать указ "О форме суда", в котором отказался от следственного процесса в гражданских и значительной части уголовных дел (за исключением оскорбления царя, измены, бунта и злодейства). В судебный процесс было выведено словесное судопроизводство; ответчик должен был давать письменные ответы по каждому пункту жалобы истца; установлены были сроки вызова челобитчика и обвиняемого и т. д.

Эти мероприятия, направленные на предание суду внешней видимости элементарной законности, удержались недолго. Рядом законов, изданных в последующие годы/круг дел, на которые распространялся указ 1723 г., сильно сузился. Следственный процесс вновь стал господствующей формой судебного процесса.

Усложнение задач административных органов и учреждений в новой и старой столицах государства - в Петербурге и Москве - вызвали создание самостоятельных органов полиции: в 1718 г. генерал-полицеймейстера в Петербурге, а в 1722 г. обер-полицеймейстера в Москве; при каждом из них были соответствующие канцелярии полицейместерских дел. На полицейские органы столиц возлагались: охрана порядка, спокойствия и безопасности, ловли беглых, продовольственные и противопожарные мероприятия, вопросы городского благоустройства и т. и.

В своей деятельности эти органы опирались на старост улиц и десятских. В остальных городах и провинциях самостоятельные полицейские учреждения созданы не были и многочисленные полицейские задачи осуществлялись местными администраторами (губернаторами, воеводами, комиссарами и т. п.) и соответствующими им учреждениями.

В 1723 - 1724 гг. была завершена реформа городского сословного управления. Существовавшие в первые годы XVIII в. самостоятельные бурмистерские избы со времени создания губерний превратились в подчиненные губернаторам финансовые канцелярии. В 1718 г. Петр I дал указание восстановить право местного городского сословного управления и "учинить сие на основании рижского и ревельского регламента по городам". Указание царя "всероссийского купечества рассыпанную храмину паки собрать" удалось осуществить только через несколько лет.

"Регламент Главного магистрата" подразделил горожан на "регулярных" и "нерегулярных" ("подлых"). Регулярные подразделялись на гильдии и цехи. Первоначально гильдии были построены по профессиональному признаку, но вскоре они превратились в купеческие корпоративные объединения по имущественному состоянию.

Для всех ремесленников обязательной была запись в цехи. Гильдии и цехи имели своих старшин, которые заведовали как сословными делами, так и выполнением некоторых функций государственного управления в области полиции и финансовых сборов.

Для правительства гильдейская и цеховая организации явились не только средством сплочения важнейших городских сословных группировок, но и организациями, с помощью которых оно могло проводить учет тяглого населения, взимать подушную подать, проводить рекрутские наборы и т. д.

В 1723 - 1724 гг. были созданы городовые магистраты, заменившие бесправные бурмистерские избы; магистрат представлял собой коллегиальное учреждение, состоявшее из президента, двух - четырех бурмистров и двух - восьми ратманов (в зависимости от значения и величины города). Эти должностные лица выбирались уже не из всего посадского населения, а лишь из "граждан первостатейных, добрых, пожиточных и умных" (ПСЗ, т. VI, № 3708, гл. 6.).

Компетенция магистратов была более широкой, чем у бурмистерских изб. В их ведении находилось фактически все управление городом: уголовный и гражданский суд, полицейские, финансовые и хозяйственные дела. Важнейшие судебные решения магистратов передавались на утверждение надворных судов, "дабы от незнания... тяжкого определения не было". Магистратам подчинялись гильдии и цехи. В мелких городах учреждались ратуши с более простым устройством и узкой компетенцией.

Несмотря на увеличение числа чиновников и учреждений, местная администрация еще слабо справлялась со своими задачами. Низшая единица - дистрикт - охватывала слишком значительную территорию с населением в 1500 - 2000 дворов. В распоряжении возглавлявшего его земского комиссара было несколько подьячих, солдат и рассыльных. Естественно, что при разборе жалоб на побеги отдельных крепостных и рекрутов воеводы и комиссары розыск и поимку беглых возлагали на самих помещиков или же на сельскую общину, а на себя брали труд наказания. Пойманного беглеца старосты или же приказчик помещика направляли в канцелярию воеводы или комиссара, где его допрашивали, наказывали по указу кнутом, а затем возвращали владельцу.

Когда же в провинции появлялась шайка разбойников или отряд беглых, то воевода рассылал указы по земским комиссарам, которые собирали мелких дворян, сотских, десятских и просто крестьян и направлялись в настоящий поход, который нередко заканчивался безрезультатно, так как преследуемые скрывались в лесах.

Такая система низового местного управления не удовлетворяла господствующий класс и повлекла за собой его своеобразную военизацию.

С окончанием войны со Швецией армия была расквартирована на постоянные квартиры и за каждым полком в 1724 г. был закреплен военный округ постоянного квартирования - полковой дистрикт, который не совпадал с гражданским дистриктом.

Для завершения подушной ревизии, рекрутских наборов и суда над местным населением в расположении штаба было создано особое учреждение из офицеров полка - полковой двор; его начальником был полковой командир, которому подчинялся и земский (полковой) комиссар, избираемый местными дворянами для сбора подушной подати, а в случае неповиновения масс обращавшийся за "содействием" на полковой двор.

Эта военизация низового звена местных административно-полицейских органов свидетельствовала о том, что, несмотря на усовершенствование, новая система местного управления не могла осуществлять некоторые государственные функции (военную, финансовую, карательную).

Произвол и взяточничество, господствовавшие в приказах и местном управлении в XVII в., подрывали авторитет законов в глазах народных масс, вели к расхищению государственных средств. Для пресечения этого в абсолютной монархии первой четверти XVIII в. были созданы особые органы надзора за правительственным аппаратом и чиновниками: фискалат и прокуратура.

Деятельность фискалов вызвала злобу и ожесточение всего чиновного мира того времени. Даже в Сенате фискалов называли "антихристами" и "плутами". Доносы и обличения фискалов рассматривались в коллегиях и Сенате очень неохотно и брезгливо передавались из одного учреждения в другое: из Сената - в Расправную палату, а оттуда с созданием коллегий - в Юстиц-коллегию, которая разослала их по надворным судам; вскоре Ревизион-коллегия опять их собрала в Петербурге, но после преобразования ее в Ревизион-контору Сената фискальские дела попали к генерал-фискалу, который вновь разослал дела по надворным судам.

На практике фискалы часто прикрывали крупные злоупотребления, зато строчили мелкие кляузы. Рьяный обличитель всех неправд обер-фискал А. Я. Нестеров был уличен во взяточничестве, судим и присужден к смертной казне через колесование в ноябре 1722 г.

Все неудачи системы надзора фискалов Петр I объяснял тем, что фискалы первоначально "выбраны были из самых низких людей, которые ныне явились в великих преступлениях и злодействах" (22 июня 1720 г. (ПСЗ, т. VI, № 3602).). В целях повышения авторитета и эффективности фискальского надзора в 1723 г. была проведена его реформа. Вся система фискалата, находившаяся в ведении Юстиц-коллегии, была передана в Сенат; во главе ее был поставлен пользовавшийся особым доверием Петра I и проявивший себя во время подушной переписи полковник А. Мякинин, получивший новую должность генерал-фискала; обер-фискал являлся теперь его помощником; при генерал- и обер-фискалах находились четыре помощника и фискальская канцелярия. Нити фискальской системы тянулись по всей стране: в провинциях находились провинциал-фискалы, а в их заведовании находились городские фискалы (один-два на город).

Всего фискалов в стране насчитывалось до пятисот. В основной массе фискалы были теперь дворянами.

Прокурорский надзор, созданный в 1722 г., имел гораздо больше прав, но ограничивал свою деятельность надзором за Сенатом и коллегиями и частично за губернским аппаратом (прокуроры при надворных судах). Система фискалов являлась своеобразным продолжением прокуратуры; прокуроры принимали фискальные доносы и давали им ход в надворных судах, коллегиях и Сенате. Прокуроры должны были надзирать за деятельностью фискалов, но и последние могли доносить на прокуроров, замедлявших движение дел по фискальским доносам. Таким образом, обе эти системы надзора взаимно надзирали друг за другом.

Петр I наметил и третью систему надзора за правительственным аппаратом. В указе 4 апреля 1722 г. было предписано посылать ежегодно для производства ревизии провинций специальную комиссию во главе с одним из сенаторов; практически при Петре I этот закон не нашел применения.

Частный вид надзора - финансовый контроль осуществляли последовательно Ближняя канцелярия, Ревизион-коллегия и Ревизион-контора Сената.

Формой взаимного надзора была сама коллегиальная система управления, которую Петр I создал в центральных учреждениях и стремился насадить на местах.

Недостаточная эффективность всех названных форм надзора вызывала появление своеобразной формы надзора и побуждения местных властей к действиям - посылке на места гвардейских офицеров и солдат, которые за нерадивость и неисправные сборы податей ковали в цепи, сажали в тюрьмы, штрафовали губернаторов, воевод, комиссаров и камериров.

Все эти виды надзора вскрыли ряд крупных должностных преступлений. По доносам обер-фискала Нестерова был повешен сибирский губернатор князь М. Гагарин, который обвинялся во многих злоупотреблениях: казнокрадстве, взяточничестве, присвоении алмазов, купленных для царицы, и т. п. В 1715 г. публично высекли кнутом московского вице-губернатора Корсакова, а сенаторам князю Г. И. Волконскому и В. А. Апухтуну публично жгли языки раскаленным железом за взятки и казнокрадство; Волконского даже затем казнили.

За злоупотребление своей властью, взяточничество и иные должностные преступления были наказаны и другие высшие сановники страны: сенатор и вице-канцлер Шафиров был сослан, едва избежав казни, а его друг обер-прокурор Сената Г. Скорняков-Писарев лишен чинов и деревень; под судом умер знаменитый "прибыльщик" - архангельский вице-губернатор А. Курбатов; сам всесильный светлейший князь А. Д. Меншиков вынужден был уплатить государству огромный штраф (около 300 тыс. руб.) и т. д. Но все это была только ничтожная часть должностных преступлений; лихоимство и взяточничество процветало, так как их порождали социальные условия: политическое господство помещиков-крепостников, бюрократизм и полная безгласность народных масс, более всего страдавших от всех пороков, разъедавших государственный бюрократический аппарат абсолютной монархии первой четверти XVIII в.

Реформы местного управления и суда в 1719 - 1724 гг. явились завершением перестройки государственного аппарата абсолютной монархии. В результате этой перестройки в России установилась система бюрократического государственного аппарата с дворянами-чиновниками, однообразием административно-территориального деления, организационного устройства, делопроизводства и деятельности.

Господствующим принципом во взаимоотношениях учреждений этой системы явился бюрократический централизм, т. е. осуществляемое чиновниками с помощью бумажного делопроизводства в центральных органах и учреждениях распорядительных и даже частично исполнительных мероприятий.

Однообразие организационного устройства и делопроизводства, а также взаимоотношения государственных учреждений и должностных лиц устанавливались и закреплялись регламентами и инструкциями.